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“景區(qū)”只要戴上了“旅游”的帽子，不管其類(lèi)型、性質(zhì)和主管部門(mén)如何，就成旅游服務(wù)產(chǎn)品的一部分，成了一種服務(wù)商品。旅游景區(qū)的質(zhì)量等級(jí)評(píng)定本質(zhì)上是產(chǎn)品（商品）質(zhì)量的認(rèn)定。當(dāng)年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)指出：

“《認(rèn)證認(rèn)可條例》的公布，更加有利于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變?！墩J(rèn)證認(rèn)可條例》對(duì)國(guó)務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門(mén)的職權(quán)按照合理、適當(dāng)、權(quán)責(zé)一致的原則予以確定，強(qiáng)化了政府對(duì)認(rèn)證認(rèn)可的宏觀監(jiān)管職能，政府不再直接從事認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)。這完全符合黨的十六大提出的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、提高行政效率的行政管理體制改革的精神。”

作為行政管理部門(mén)，國(guó)家旅游局可以制訂《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)管理辦法》規(guī)范和《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)，但不宜直接從事認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)。旅游景區(qū)的質(zhì)量等級(jí)評(píng)定不能由政府主管部門(mén)直接認(rèn)證認(rèn)可。如果國(guó)家旅游局從事景區(qū)質(zhì)量等級(jí)認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)，就成了一種行政審批。即便由“全國(guó)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)”開(kāi)展這項(xiàng)工作，但這個(gè)委員會(huì)是由“國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門(mén)組織設(shè)立”的，也沒(méi)有得到國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理局的認(rèn)可，是一個(gè)沒(méi)有法律依據(jù)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。所以這些年來(lái)進(jìn)行的A級(jí)景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定實(shí)質(zhì)上仍是一種變相的行政審批。

近幾年來(lái)，國(guó)務(wù)院三令五申，取消多項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，取消多項(xiàng)評(píng)比、達(dá)標(biāo)和表彰項(xiàng)目。2012年國(guó)務(wù)院決定：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出”?！皼](méi)有法律法規(guī)依據(jù)，任何地方和部門(mén)不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項(xiàng)目”。

2016年6月，國(guó)家旅游局宣布廢止2005年7月6日《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》時(shí)稱(chēng)，這是“為進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化公共服務(wù)”，可見(jiàn)《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》屬于行政審批或變相設(shè)定行政審批項(xiàng)目之列，應(yīng)該“廢止”。本文前面指出，國(guó)家旅游局明知《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》應(yīng)該廢止，但用廢止一個(gè)2005年版、保留2012年版的方式，保留了這個(gè)變相的行政審批項(xiàng)目。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，景區(qū)質(zhì)量等級(jí)、旅行社和星級(jí)飯店評(píng)定、復(fù)核、督查等旅游服務(wù)單位的質(zhì)量等級(jí)評(píng)定工作應(yīng)逐步從各級(jí)旅游局向“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)移，使各級(jí)旅游局各級(jí)旅游局從這些繁瑣的評(píng)定達(dá)標(biāo)工作解放出來(lái)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)必須加大行業(yè)組織的改革和中介機(jī)構(gòu)的培育，但是多年來(lái)此項(xiàng)工作始終未能得到應(yīng)有的重視，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的人員、經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)地“三脫鉤”進(jìn)展甚微。

2010年，中國(guó)旅游研究院發(fā)布《2010年第一季度50個(gè)樣本城市游客滿意度排名》，在旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)新方面跨出了第一步。為此本人寫(xiě)了《旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)新之舉》一文，指出“國(guó)際上時(shí)有對(duì)旅游會(huì)展城市、飯店、景區(qū)與航空公司的評(píng)比，一不是由政府機(jī)構(gòu)主持評(píng)定，二不搞“終身制”。一般由與評(píng)比活動(dòng)沒(méi)有利益關(guān)系的、中立的非政府組織或媒體進(jìn)行評(píng)估，往往是一年一度，排名時(shí)有變化”。筆者還肯定，“政府指導(dǎo)、游客主體、學(xué)媒操作、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，此次城市排名工作體現(xiàn)出來(lái)的這些特點(diǎn)，體現(xiàn)了旅游行政機(jī)構(gòu)正在轉(zhuǎn)變職能，也同國(guó)際慣例接軌跨進(jìn)了一步”?！?010年4月14日《中國(guó)旅游報(bào)》，相同內(nèi)容以《從長(zhǎng)官滿意到民眾滿意》之題刊載于2010年第5期《中國(guó)飯店》，收錄于《旅游憂思錄》上卷《體制篇》中，見(jiàn)該書(shū)171-172頁(yè)） 。

現(xiàn)在看來(lái)，“城市游客滿意度排名”工作雖然一直在進(jìn)行【近來(lái)又不公布排名結(jié)果了】，但景區(qū)質(zhì)量等級(jí)、旅行社和星級(jí)飯店評(píng)定方面的改革并無(wú)多大進(jìn)展，至于創(chuàng)建500個(gè)“全域旅游示范區(qū)”的開(kāi)展，在旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制方面出現(xiàn)了大倒退，把行政審批的速度、廣度、強(qiáng)度方面可謂“史無(wú)前例”。從1988至2007年的10年內(nèi)，被評(píng)為“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”只有306個(gè)，而“全域旅游示范區(qū)”試點(diǎn)在一年之內(nèi)就推出500個(gè)。這還叫“試點(diǎn)”嗎？

【附錄】

旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)新之舉

2010年4月14日《中國(guó)旅游報(bào)》，相同內(nèi)容以《從長(zhǎng)官滿意到民眾滿意》之題刊載于2010年第5期《中國(guó)飯店》，收錄于《旅游憂思錄》上卷《體制篇》中，見(jiàn)該書(shū)171-172頁(yè)）

近日，中國(guó)旅游研究院發(fā)布2010年第一季度全國(guó)游客滿意度調(diào)查報(bào)告，首次公布了《2010年第一季度50個(gè)樣本城市游客滿意度排名》。對(duì)于這個(gè)排名，一定會(huì)引起相關(guān)城市上下的高度關(guān)注，也會(huì)引發(fā)旅游界與公眾的熱議。這是中國(guó)旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制的一個(gè)創(chuàng)新之舉。

多年來(lái)，我國(guó)旅游目的地的評(píng)價(jià)工作，從無(wú)到有、從少到多，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，也有不少值得總結(jié)之處。如“優(yōu)秀旅游城市”、“最佳旅游城市”、“A級(jí)景區(qū)”、“工農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”等，都是由政府主管部門(mén)主持、評(píng)判和發(fā)布的。

筆者在2008年12月探討改革開(kāi)放30年成就的一文中曾寫(xiě)道：“‘評(píng)優(yōu)’、‘評(píng)佳’的積極作用是：推動(dòng)地方政府重視旅游、抓旅游，促進(jìn)城市旅游服務(wù)方面某些薄弱環(huán)節(jié)的整改和建設(shè)，完善了城市服務(wù)功能，提升城市的旅游知名度，擴(kuò)大城市影響，各級(jí)旅游局找到了一個(gè)工作‘抓手’，提高了各級(jí)旅游局的地位與影響。但是這種行政評(píng)定容易導(dǎo)致形式化、場(chǎng)面化，各類(lèi)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)中的有些指標(biāo)，如‘政府對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的定位’、 ‘接待游客人數(shù)’、‘旅游總收入及其占地方生產(chǎn)總值的比例’等，由于缺乏科學(xué)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，往往有不實(shí)之處。有些城市，驗(yàn)收前‘沖刺’得轟轟烈烈，驗(yàn)收后依然如舊， ‘游客咨詢中心’等服務(wù)設(shè)施形同虛設(shè)。突擊性評(píng)比中也易于引發(fā)各種弊端難于避免?！?/p>

此次50個(gè)樣本城市游客滿意度排名活動(dòng)，是旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制改革、創(chuàng)新的一個(gè)令人注目的舉措。

創(chuàng)新之一，旅游目的地評(píng)價(jià)工作不再由行政機(jī)構(gòu)包攬。這次50個(gè)城市游客滿意度評(píng)判工作，是在國(guó)家旅游局的指導(dǎo)下，由中國(guó)旅游研究院主持、清華大學(xué)的媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室參加游客采訪，并參考攜程、易龍、拉拉勾、同程等旅游網(wǎng)站上的游客評(píng)論，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)研、旅游投訴與質(zhì)監(jiān)數(shù)據(jù)調(diào)研及企業(yè)訪談等，進(jìn)行綜合研究后公布排名結(jié)果。這種評(píng)判方式由研究咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)，使行政主管部門(mén)擺脫事務(wù)性工作，集中精力抓大事。

創(chuàng)新之二，旅游目的地的滿意度由游客說(shuō)了算。以游客為主體、旅游滿意度為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排名，主要通過(guò)采取直接采訪游客、網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)和重點(diǎn)調(diào)查，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)研，主要依靠游客對(duì)旅游城市的服務(wù)環(huán)境與質(zhì)量進(jìn)行排名。游客對(duì)目的地的印象、感受和體驗(yàn)是直觀的、真實(shí)的，游客對(duì)旅游運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和服務(wù)品質(zhì)的評(píng)價(jià)是客觀的、公正的。游客滿意不滿意是對(duì)城市總體環(huán)境、居民好客程度與旅游品質(zhì)的總體評(píng)價(jià)，因而是評(píng)價(jià)旅游目的地最重要、最權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。行政安排下的驗(yàn)收、檢查中雖也有游客隨機(jī)調(diào)查一項(xiàng)，但樣本少（一般100至120份）、隨意性大、權(quán)重低，在整個(gè)評(píng)比中只占很小比重。此次排名，變以“驗(yàn)收組”滿意為主為以游客滿意為主，體現(xiàn)了向“人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”發(fā)展的價(jià)值取向。

創(chuàng)新之三，旅游目的地的評(píng)價(jià)不再“終身制”。此次公布的是“2010年第一季度50個(gè)樣本城市游客滿意度排名”，這意味著以后每年、每季度都有“游客滿意度排名”。

如此堅(jiān)持下去，一可以激勵(lì)先進(jìn)者毫不懈怠、更上一層樓，后進(jìn)者奮發(fā)努力、后來(lái)居上；二可以從多年多次排名中看到影響城市排名的主要因素，提升城市旅游服務(wù)整體環(huán)境與綜合質(zhì)量；三可以化解某次評(píng)判中的偶然性因素，包括隨機(jī)調(diào)查中的選擇時(shí)機(jī)、地點(diǎn)、對(duì)象中的某種偶然性因素而造成的評(píng)價(jià)不準(zhǔn)確性。以后連續(xù)多年、多次公布的排名表，連貫起來(lái)人們可以更加客觀、公正地做出評(píng)價(jià)。如果有的城市對(duì)這次排名有點(diǎn)不理解，那也無(wú)妨，以后還有很多的機(jī)會(huì)。

政府指導(dǎo)、游客主體、學(xué)媒操作、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，此次城市排名工作體現(xiàn)出來(lái)的這些特點(diǎn)，體現(xiàn)了旅游行政機(jī)構(gòu)正在轉(zhuǎn)變職能，也同國(guó)際慣例接軌跨進(jìn)了一步。

以游客的視角對(duì)目的地的旅游服務(wù)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，是國(guó)際上通行的做法。國(guó)際上時(shí)有對(duì)旅游會(huì)展城市、飯店、景區(qū)與航空公司的評(píng)比，一不是由政府機(jī)構(gòu)主持評(píng)定，二不搞“終身制”。一般由與評(píng)比活動(dòng)沒(méi)有利益關(guān)系的、中立的非政府組織或媒體進(jìn)行評(píng)估，往往是一年一度，排名時(shí)有變化。美國(guó)《旅游與休閑》雜志于2008年7月１０日公布２００８年度全球旅游和休閑業(yè)排行榜，其中有世界十佳旅游城市、亞洲十佳旅游城市、世界十佳海島、世界十佳航空公司、世界１００佳酒店、亞洲５０佳酒店等。該雜志評(píng)選最佳旅游城市排行榜已有１２年歷史，只有到訪過(guò)這些城市的讀者才能參加投票。2008年3月11日歐洲《旅行忠告者》雜志公布了年度歐洲旅游調(diào)查報(bào)告，通過(guò)對(duì)1400多位旅行者的抽樣調(diào)查，公布了最便宜的歐洲城市、最昂貴的歐洲城市、當(dāng)?shù)厝俗钣焉?、熱情的歐洲城市、歐洲最佳美食城市、歐洲最佳購(gòu)物城市、夜生活最豐富的歐洲城市、最時(shí)尚的歐洲城市、當(dāng)?shù)鼐用褡罹哂形Φ臍W洲城市、最干凈的歐洲城市、最邋遢的歐洲城市等。

把旅游業(yè)培育成為“人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，是以民為本的執(zhí)政理念的體現(xiàn)。“逐步建立以游客評(píng)價(jià)為主的旅游目的地評(píng)價(jià)機(jī)制”，是貫徹這一理念的具體體現(xiàn)，也是旅游體制機(jī)制創(chuàng)新的重要一步，還是轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式重要一環(huán)。人們有理由期待，由與評(píng)比活動(dòng)沒(méi)有利益關(guān)系的、中立的社會(huì)團(tuán)體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或媒體對(duì)各類(lèi)旅游目的地、企業(yè)與機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)、公平、公正和具有公信力的評(píng)價(jià)，必將有力促進(jìn)旅游業(yè)的健康、有序發(fā)展。

*本文作者：王興斌，執(zhí)惠專(zhuān)家作者，北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院原旅游科學(xué)研究所長(zhǎng)、教授，國(guó)務(wù)院特殊津貼專(zhuān)家，中國(guó)旅游報(bào)特約評(píng)論員，主要著作有“旅游憂思錄”、“中國(guó)旅游客源國(guó)概況”、“中國(guó)出入境旅游國(guó)家（地區(qū)）概要”。

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