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關(guān)于航線補(bǔ)貼的爭(zhēng)論由來已久，但是這幾年的矛頭主要指向由二三線城市開通的遠(yuǎn)程國(guó)際航線上。

支持的一方認(rèn)為，航線補(bǔ)貼是國(guó)際慣例，地方政府在航線培育階段提供資金支持無可厚非，這樣做既方便了人們的出行，也有助于提升城市的國(guó)際化水平，吸引投資和游客，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。

但是反對(duì)的聲音也同樣尖銳，持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為巨額的補(bǔ)貼不過是將大量的中國(guó)游客送出去消費(fèi)，對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)的“反哺”作用十分有限，地方政府熱衷于開通國(guó)際航線不過是為了政績(jī)，更重要的是，地方政府在制定航線補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)“無規(guī)可依”，具有一定的隨意性，補(bǔ)貼一旦結(jié)束之后，航線面臨停飛的可能，這也意味著之前的航線補(bǔ)貼都會(huì)打水漂。

從2016年開始，陸續(xù)就有國(guó)際航線停飛的消息，當(dāng)年9月份，捷星航空停飛了從武漢出發(fā)前往澳大利亞黃金海岸的直飛航班，然后在短短一個(gè)月內(nèi)，漢莎航空宣布停飛沈陽往返法蘭克福的航線，而英國(guó)航空宣布停飛經(jīng)營(yíng)三年之久的從成都往返倫敦的國(guó)際航線，給出的理由是“不具有商業(yè)可行性”。但是，外界普遍認(rèn)為，這是因?yàn)楹骄€的補(bǔ)貼期一般都為3年，補(bǔ)貼期結(jié)束后，客源依然不夠理想，出于成本的考慮，航線也被迫停運(yùn)。到2017年，美聯(lián)航取消了從杭州和西安前往舊金山的航線，原因是上座率不足。

去年4月份，國(guó)航的總會(huì)計(jì)師肖烽接受采訪的時(shí)候表示，“2015年由于油價(jià)低，大家能夠承受，但今年如果油價(jià)到50美元左右或以上，能不能持續(xù)下去，很難說，而且我們國(guó)家的預(yù)算法執(zhí)行也越來越嚴(yán)格，地方財(cái)政大規(guī)模補(bǔ)貼航空公司開國(guó)際航線，財(cái)政面對(duì)的壓力也會(huì)越來越大?！?/p>

目前，國(guó)際布倫特原油價(jià)格已經(jīng)上漲到65美元以上，航空公司和政府雙方都會(huì)承受不小的壓力?！皬哪壳岸€城市運(yùn)營(yíng)洲際航線的實(shí)際情況觀察，若沒有政府補(bǔ)貼的因素，航空公司很難實(shí)現(xiàn)盈利。甚至即便有了政府補(bǔ)貼，航空公司依然需要面臨較大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的遠(yuǎn)程航線補(bǔ)貼更多是將中國(guó)人送出去旅游，對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)難言有實(shí)質(zhì)意義。”民航資源網(wǎng)專欄作者羅之瑜表示。

“之前有一種說法是一條國(guó)際航線對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)相當(dāng)于3條國(guó)內(nèi)航線，但是這種說法是值得商榷的，因?yàn)閲?guó)外是通過補(bǔ)貼吸引游客進(jìn)來消費(fèi)，但是中國(guó)是相反的，通過補(bǔ)貼將游客送往國(guó)外消費(fèi)?！泵窈窖芯繖C(jī)構(gòu)開銳咨詢合伙人周榮告訴界面新聞。

政府這只有形的手

在推動(dòng)民航業(yè)發(fā)展上，政府這只“有形的手”可謂功不可沒，出境游客數(shù)量屢創(chuàng)新高，2017年有望突破1.4億人次，而且通過一輪輪的航權(quán)談判讓中國(guó)的航空公司飛往世界更多角落，洲際航線開通的速度也達(dá)到有史以來最快，很多國(guó)外的航空公司意識(shí)到中國(guó)市場(chǎng)的潛力之后也是不請(qǐng)自來。

根據(jù)亞太航空研究中心（CAPA）的數(shù)據(jù)，2007年-2013年，中國(guó)航空公司開通的洲際航線是24條，但是在2014年到2018年，短短五年時(shí)間，中國(guó)航空公司開通的洲際航線數(shù)量達(dá)到78個(gè)，數(shù)量翻了兩番多。不僅三大航在加快國(guó)際市場(chǎng)布局，包括海航旗下的天津航空和祥鵬航空，四川航空、廈門航空這樣的中型航空公司也都想分一杯羹。

在政府的助攻下，各大航空公司都加快了國(guó)際航線的布局，無論是在購(gòu)買寬體機(jī)，還是在航線合作方面都表現(xiàn)得尤為積極，但是受限于北京、上海和廣州這三座樞紐機(jī)場(chǎng)的航權(quán)以及航班時(shí)刻資源的限制，各大航空公司于是乎都瞄準(zhǔn)了二三線城市，這么做一方面是為了占得先機(jī)，進(jìn)行戰(zhàn)略布局，畢竟國(guó)際航線不是航空公司想什么時(shí)候開就什么時(shí)候開的，另一方面則是因?yàn)檫@些城市給出的航線補(bǔ)貼實(shí)在是太過誘人。

廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)新聞發(fā)言人戚耀明在接受界面新聞采訪時(shí)表示，目前的航線補(bǔ)貼主要是在二三線城市開通的國(guó)際航線，補(bǔ)貼少的每年幾百萬，多的每年上千萬（最高的超過一億），“一座二線城市能夠擁有直飛歐美的航線，無論是對(duì)外宣傳，還是吸引外資都有正面的積極作用?！?/p>

從財(cái)報(bào)上來看，過去兩三年，各家上市公司的國(guó)際運(yùn)力增長(zhǎng)都相當(dāng)突出，包括中國(guó)國(guó)航、東方航空、南方航空以及海南航空，在國(guó)際航線上的投入同比平均增長(zhǎng)20%左右，其中海航國(guó)際航線的可用座位公里（運(yùn)力的重要指標(biāo)）2016年更是激增超過50%，這導(dǎo)致的結(jié)果是地方政府給予的航線補(bǔ)貼也水漲船高。

2016年，包括海航在內(nèi)的四大航空公司的凈利潤(rùn)總和達(dá)到195.15億元，比2015年同比增長(zhǎng)7.1%，但是這些利潤(rùn)當(dāng)中，航線補(bǔ)貼就高達(dá)32.13億元，比2015年同比上漲31.3%，換句話說，這些上市公司漂亮的財(cái)報(bào)背后是一部分并沒有搭乘國(guó)際航班的納稅人交給政府的稅費(fèi)被用于扶持這些航空公司走向國(guó)際，這也是航線補(bǔ)貼一個(gè)頗具爭(zhēng)議的點(diǎn)。

作為中國(guó)最大的廉價(jià)航空公司，春秋航空2016年歸屬于上市公司股東的凈利潤(rùn)為9.5億元，但是獲得的航線補(bǔ)貼就超過6.6億元，公司去年上半年獲得的航線補(bǔ)貼就超過5.1億元，因?yàn)檠a(bǔ)貼占利潤(rùn)比例過高，它甚至還被證監(jiān)會(huì)質(zhì)疑“盈利能力嚴(yán)重依賴于政府補(bǔ)貼和航線”。

從表面上來看，中國(guó)的航空公司在拓展國(guó)際航線，進(jìn)軍國(guó)際市場(chǎng)方面高歌猛進(jìn)，一番熱鬧景象，但是硬幣也有另一面，因?yàn)槌鼍秤卧鏊僖呀?jīng)開始放緩，這也導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)變得異常激烈，國(guó)有三大航國(guó)際航線的客公里收益（運(yùn)輸一名客人賺取的收益）都出現(xiàn)了不同程度的下滑，而海航國(guó)際航線去年上半年的客座率同比下滑了5.8個(gè)百分點(diǎn)。

盡管國(guó)際航線的收益還在持續(xù)下滑，但是這并沒有打擊一些航空公司進(jìn)軍二三線市場(chǎng)的信心，部分原因是這些地方政府的巨額補(bǔ)貼可以彌補(bǔ)航線自身的虧損。

根據(jù)民航局官網(wǎng)上公布的信息，2018年，海航將會(huì)開通十余條新的國(guó)際航線，而天津航空將會(huì)開通從重慶出發(fā)，經(jīng)停南京和鄭州前往莫斯科、墨爾本和悉尼等航線，而四川航空將會(huì)陸續(xù)開通前往特拉維夫、波士頓、哥本哈根和開羅等地的洲際航線。

補(bǔ)貼上千萬是家常便飯

在航線補(bǔ)貼方面，各個(gè)地方政府推出的政策都不太一樣，但基本上是按照經(jīng)濟(jì)實(shí)力量力而為。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)力上看，深圳雖然是屬于一線城市，但是其航空業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重不對(duì)稱，主要原因在于深圳旁邊已經(jīng)有香港和廣州這兩個(gè)超級(jí)樞紐，后者航線網(wǎng)絡(luò)四通八達(dá)，因此國(guó)際航線發(fā)力時(shí)間晚，在2016年之前，深圳甚至沒有一條洲際航線，但是從2016年開始，當(dāng)深圳機(jī)場(chǎng)的地位升為“國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)”后，更多的國(guó)際航線才水到渠成，而深圳市政府為了開通更多遠(yuǎn)程航線，也是不惜斥巨資進(jìn)行補(bǔ)貼。

根據(jù)界面新聞?dòng)浾攉@得的一份深圳市政府2016年年底通過的關(guān)于航線補(bǔ)貼的文件，其中規(guī)定，若航空公司開通以深圳機(jī)場(chǎng)為出境地，定期直航洲際和阿拉伯半島地區(qū)客運(yùn)新航點(diǎn)，持續(xù)運(yùn)營(yíng)時(shí)間滿一年，且期內(nèi)每周出港航班達(dá)到2班（含）以上，首年資助標(biāo)準(zhǔn)為：至大洋洲、阿拉伯半島地區(qū)航點(diǎn)8000萬元；至歐洲、北美、非洲航點(diǎn)1億元。第二年資助標(biāo)準(zhǔn)為首年度的75%，第三年資助標(biāo)準(zhǔn)為首年度的50%。該政策從2017年開始生效。

根據(jù)民航局官網(wǎng)上公布的信息，2018年，海航將會(huì)開通多條從深圳前往歐美地區(qū)的國(guó)際航線，包括奧斯陸、維也納、特拉維夫、蘇黎世、布魯塞爾、都柏林、溫哥華等目的地，加上剛開通不久的深圳-凱恩斯航線，簡(jiǎn)單計(jì)算一下可以得知，僅僅是開通上述8條航線，海航在3年時(shí)間里可以從深圳市政府手上拿到多達(dá)17.55億元的航線補(bǔ)貼收入。

盡管中國(guó)國(guó)航旗下的深圳航空才是深圳機(jī)場(chǎng)的基地航空公司，但是在遠(yuǎn)程航線方面，海航才是它最親密的合作伙伴之一，雙方已經(jīng)達(dá)成戰(zhàn)略合作，在“十三五”計(jì)劃期間，基本形成年均“1+2”（1條洲際航線+2條亞洲航線）的國(guó)際航線開航模式。

除了深圳，成都、重慶、長(zhǎng)沙、鄭州、武漢、昆明等地都野心勃勃，都想要通過開通國(guó)際航線的方式來提升城市的國(guó)際化水平，但是大多沒有向社會(huì)公開具體的航線補(bǔ)貼規(guī)定，只給出了一些數(shù)字，也正是因?yàn)檎卟粔蛲该?，讓航空公司有比較大的要價(jià)空間和議價(jià)權(quán)，而至于到底補(bǔ)貼了多少，效果如何以及未來能否長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)下去，只有航空公司自己心里清楚。

比如長(zhǎng)沙，2014年長(zhǎng)沙開通首條洲際航線，是由南航執(zhí)飛的廣州經(jīng)停長(zhǎng)沙前往法蘭克福，為此湖南省和長(zhǎng)沙市都在財(cái)政上給予了大力的支持。根據(jù)長(zhǎng)沙市財(cái)政局去年11月20日發(fā)布的公告，去年上半年，湖南省、長(zhǎng)沙市兩級(jí)政府專門為重大國(guó)際航線撥付補(bǔ)貼資金達(dá)到11855.5萬元，其中廣州-長(zhǎng)沙-法蘭克福航線補(bǔ)貼額多達(dá)6835.5萬元、長(zhǎng)沙-悉尼航線補(bǔ)貼額4316萬元。

青島也是一個(gè)典型的例子。根據(jù)青島市公布的2017年市級(jí)專項(xiàng)資金預(yù)算安排情況表，前往法蘭克福、舊金山、溫哥華、墨爾本四條洲際航線獲得補(bǔ)貼資金4.97億元，其中海航旗下的首都航空2016年開通的前往墨爾本航線獲得的補(bǔ)貼高達(dá)1.386億元。

另外，不少地方政府雖然沒有公開補(bǔ)貼的細(xì)則，但是專門為促進(jìn)民航業(yè)的發(fā)展安排了專項(xiàng)基金，比如福州在“十三五”期間每年都會(huì)安排2億元的專項(xiàng)基金，鄭州去年安排5.2億元資金，珠海安排1億元，南寧安排9000萬等等。

“資本是逐利的，航空公司也是一樣，賺錢的航線多飛，不賺錢的航線就少飛，廣州也有補(bǔ)貼，補(bǔ)貼期一般也只有一年，針對(duì)的也是國(guó)際遠(yuǎn)程航線，跟某些城市比起來，我們的補(bǔ)貼只有他們的1/10，而衡量補(bǔ)貼是否成功的關(guān)鍵就是補(bǔ)貼結(jié)束之后，航空公司能否自負(fù)盈虧，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)?！逼菀髡f。

根據(jù)廣州市交通委員會(huì)2017年的部門預(yù)算，白云機(jī)場(chǎng)國(guó)際客貨運(yùn)航線補(bǔ)貼分別為4000萬元，而南航因?yàn)樾麻_從廣州出發(fā)的國(guó)際直達(dá)航線被給予補(bǔ)貼資金達(dá)到2.68億元。

北上廣三座國(guó)際航空樞紐中，上海對(duì)于國(guó)際航線也有補(bǔ)貼優(yōu)惠。根據(jù)上海市財(cái)政局2016年年底發(fā)布的《上海航空樞紐建設(shè)專項(xiàng)扶持資金管理辦法》的通知，對(duì)新辟中遠(yuǎn)程國(guó)際航線、復(fù)航和加密中遠(yuǎn)程國(guó)際航線、航班實(shí)施補(bǔ)貼，新開一條國(guó)際航線補(bǔ)貼3000萬元。

補(bǔ)貼的目的和手段

在各種官方的文件中，伴隨航線補(bǔ)貼一起出現(xiàn)的高頻詞語是“城市形象”、“國(guó)際化水平”、“航空樞紐”等，但是這些都很難通過具體數(shù)字來作證航線補(bǔ)貼的實(shí)際效果。

在中國(guó)民航大學(xué)教授李曉津看來，航線補(bǔ)貼帶來的直接效果是推動(dòng)機(jī)場(chǎng)周邊的土地增值，進(jìn)而為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造更多的財(cái)政收入，除此之外，還能發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥厣呐R空產(chǎn)業(yè)，“全國(guó)喊著要發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)的機(jī)場(chǎng)有60多個(gè)，但是真正做起來的只有20多個(gè)?！?/p>

誠(chéng)然，國(guó)際航線補(bǔ)貼有這樣那樣的好處，引起各個(gè)二三線城市爭(zhēng)相攀比，但主要的爭(zhēng)議在于，航線補(bǔ)貼的機(jī)制是否科學(xué)合理，否則一旦市場(chǎng)培育不如預(yù)期順利，那么后果將會(huì)由地方財(cái)政，實(shí)際上也是廣大納稅人來承擔(dān)，于是當(dāng)英國(guó)航空宣布停飛“成都-倫敦”航線后，眾人便唏噓不已，開始懷疑巨額補(bǔ)貼的必要性。

“國(guó)際航線現(xiàn)在要不要補(bǔ)貼，肯定是需要的，但是補(bǔ)貼的金額核算機(jī)制存在很多爭(zhēng)議，最近一些航線停了，大家于是開始討論，有些地方政府補(bǔ)不起，要不要補(bǔ)，另一方面像深圳、杭州和南京這樣財(cái)力雄厚的城市，應(yīng)不應(yīng)該補(bǔ)?！崩顣越蛘f。

2014年，開銳在《中國(guó)民航報(bào)》上撰文稱，政府應(yīng)該從過往“航空公司的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁方”的尷尬境地向帶動(dòng)航空公司共同長(zhǎng)期培育航線轉(zhuǎn)變。在本地及周邊地區(qū)客流發(fā)展較為成熟時(shí)，以增量補(bǔ)貼等方式推動(dòng)航空公司實(shí)施更積極的營(yíng)銷與經(jīng)營(yíng)措施，不再為盲目增開航線埋單，航線引進(jìn)應(yīng)該“重精不重多”。

在周榮看來，目前各大城市的航線補(bǔ)貼政策還是不夠規(guī)范，“目前的補(bǔ)貼都是單環(huán)節(jié)的，而且僅僅是針對(duì)供給側(cè)，針對(duì)航空公司，針對(duì)某一條航線，而航線補(bǔ)貼不應(yīng)該單單聚焦到航空公司，需要一整套系統(tǒng)性的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，需要將旅行社、票務(wù)代理等機(jī)構(gòu)也囊括進(jìn)來，這樣才能使得供給和需求平衡，使得補(bǔ)貼具有可持續(xù)性。”周榮說。

戚耀明向界面新聞介紹稱，2016年，芬蘭航空開通從廣州直飛往返赫爾辛基的航線時(shí)，廣州市政府給了一些航線補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼期也只有一年?！拔覀兺度肓艘恍┦袌?chǎng)營(yíng)銷的費(fèi)用，和芬航一起進(jìn)行聯(lián)合營(yíng)銷，推廣目的地，這樣做是授人以漁，而不是簡(jiǎn)單的授人以魚?！?/p>

目前，無論是民航局、財(cái)政部還是發(fā)改委，都沒有針對(duì)航線補(bǔ)貼制定一個(gè)指導(dǎo)性意見，只有個(gè)別政府在對(duì)航線補(bǔ)貼金額進(jìn)行測(cè)算工作。2017年，深圳交通運(yùn)輸委員會(huì)就針對(duì)國(guó)際航線補(bǔ)貼，委托中國(guó)民航科學(xué)研究院進(jìn)行測(cè)算。

李曉津教授向界面新聞?dòng)浾呓榻B美國(guó)的EAS計(jì)劃，全稱是“基本航空服務(wù)（Essential Air Service），同樣是通過補(bǔ)貼的方式，吸引運(yùn)營(yíng)商為那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的社區(qū)（比如阿拉斯加）提供服務(wù)，通常都是短途旅行，承運(yùn)人是通過招標(biāo)確定，承運(yùn)人按照協(xié)議的要求執(zhí)行相應(yīng)的航班就能享受到政府補(bǔ)貼。

在李曉津看來，美國(guó)的EAS計(jì)劃雖然主要是針對(duì)短途運(yùn)輸，但是通過招標(biāo)的方式將補(bǔ)貼控制在比較合理的水平，對(duì)于國(guó)內(nèi)的航線補(bǔ)貼有一定的借鑒意義，政府相當(dāng)于是采購(gòu)公共服務(wù)。

補(bǔ)貼的副作用

運(yùn)營(yíng)國(guó)際航線離不開寬體機(jī)，然而，這兩年，運(yùn)營(yíng)寬體機(jī)的中國(guó)航空公司數(shù)量增勢(shì)迅猛，已經(jīng)從2014年上半年的6家增加到現(xiàn)在的13家，如果沒有特殊情況，這一數(shù)字在2020年前將增至至少19家。中國(guó)市場(chǎng)上的遠(yuǎn)程航空公司數(shù)量可能比東北亞或東南亞地區(qū)都多。

那這么多寬體飛機(jī)應(yīng)該從哪里飛，又該飛向何處？

在周榮看來，航空公司開通航線都是利潤(rùn)導(dǎo)向，考慮到一條長(zhǎng)途國(guó)際航線需要2-3年的培育期，短期內(nèi)無法盈利，因此可能會(huì)出現(xiàn)哪個(gè)地方補(bǔ)貼高就去哪里飛的情況，“某種意義上，這是一種短期性的逐利行為，但是這種行為肯定是不可持續(xù)的?！?/p>

也正是因?yàn)檫@樣，當(dāng)補(bǔ)貼期到了之后，航空公司發(fā)現(xiàn)無法自負(fù)盈虧而選擇撤出時(shí)，損失最大的并不是航空公司，因?yàn)樗麄兛梢詫w機(jī)挪個(gè)地方，用于其他航線，到頭來浪費(fèi)的是地方財(cái)政。如果沒有一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难a(bǔ)貼機(jī)制，很難說政府的資金都用在了刀刃上。

在專欄作者羅之瑜看來，從2016年開始，因?yàn)橹邪暮炗啞伴_放天空協(xié)議”，中國(guó)開通多條二線城市至澳洲航線，背后很多都有地方政府補(bǔ)貼的身影，這也因此加劇了中澳航線上的競(jìng)爭(zhēng)。

比如補(bǔ)貼“重鎮(zhèn)”深圳，從2016年開始運(yùn)營(yíng)首條前往悉尼的洲際航線之后，多家航空公司都開通了從深圳前往澳大利亞的航線，包括南航開通前往墨爾本，海航開通前往布里斯班，去年12月底開通前往凱恩斯的航線。

“隨著中澳航線航空公司之間投放不斷增長(zhǎng)，航空公司客座率均不同程度下降。2016年，南航運(yùn)輸旅客最多，東航客座率最高。除了東航、南航客座率保持穩(wěn)定之外，其他航空公司客座率均難達(dá)到80%。”羅之瑜表示。

2015年，中國(guó)赴澳大利亞旅客達(dá)到102萬人次，同比增長(zhǎng)21.9%，2016年達(dá)到120萬人次，同比增長(zhǎng)17.2%， 2017年1-9月達(dá)到103萬人次，同比增長(zhǎng)12.65%，增速在不斷放緩，但是另一方面，中澳的航線卻越開越多，競(jìng)爭(zhēng)也將會(huì)越來越激烈，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這些航線的盈利性不禁令人擔(dān)憂。

不僅是中澳航線，從二線城市直飛美國(guó)的航線客座率也受到挑戰(zhàn)。以美聯(lián)航取消不久的杭州往返舊金山航線為例，根據(jù)飛常準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，這條航線2016年的平均客座率只有60%左右，秋冬淡季的時(shí)候甚至不足50%，而季節(jié)性明顯的西安-舊金山航線在淡季時(shí)上座率有時(shí)候也不足60%。

過去兩年，有不少二三線城市都開通了直飛美國(guó)的跨洋航班，比如廈門航空開通福州前往紐約、廈門前往洛杉磯，海航開通成都直飛紐約、重慶直飛紐約和洛杉磯的航班，這樣做固然方便了這些城市及其周圍地區(qū)的旅客，但是也影響了從一線城市出發(fā)的客流量，受此影響，部分航空公司也不得不做出一些調(diào)整。比如，海航在去年9月份就發(fā)布通知，取消了一部分從北京和上海出發(fā)前往歐美的航班。

*本文來源：界面新聞，原標(biāo)題：《二三線城市千萬補(bǔ)貼爭(zhēng)開國(guó)際航線，到底值不值？》。