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2018年2月初，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)公布了1月份經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》全文，其中引發(fā)熱議的一句話是：“建設(shè)西安國家中心城市”，這不僅將“國家中心城市”這一概念再次置于聚光燈下，也回答了此前關(guān)于“武漢、鄭州列入后，誰會是中國第九個國家中心城市”的疑問。

梳理發(fā)現(xiàn)，此次西安獲批建設(shè)國家中心城市的公布方式與此前成都、武漢、鄭州三城的公布方式相同——即均由國務(wù)院在針對個別區(qū)域、城市群的專項規(guī)劃中予以確認(rèn)，而全國層面還沒有對國家中心城市的統(tǒng)籌布局，與“國家中心城市”這一概念密切相關(guān)的新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》也尚未出臺。

西安獲批建設(shè)國家中心城市，引領(lǐng)西北地區(qū)發(fā)展

2018年2月2日，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)公布《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》全文，西安獲批建設(shè)國家中心城市，成為中國第九個國家中心城市。根據(jù)發(fā)展目標(biāo)，到2035年，西安國家中心城市和功能完備的城鎮(zhèn)體系將全面建成，同時關(guān)中平原城市群也將成為具有國際影響力的國家城市群，引領(lǐng)西北地區(qū)發(fā)展。

九大國家中心城市，制圖：張澤紅。

上述規(guī)劃提出，關(guān)中平原是華夏文明重要發(fā)祥地和古絲綢之路的起點，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有獨特戰(zhàn)略地位。培育發(fā)展關(guān)中平原城市群，發(fā)揮其承東啟西、聯(lián)接南北的區(qū)位優(yōu)勢，推動全國經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領(lǐng)和支撐西北地區(qū)開發(fā)開放，有利于推進西部大開發(fā)，有利于縱深推進“一帶一路”建設(shè)。

據(jù)了解，西安建設(shè)國家中心城市將從以下兩方面發(fā)力：第一，加強西咸新區(qū)、西安高新區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、西安國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等建設(shè)；第二，強化面向西北地區(qū)的綜合服務(wù)和對外交往門戶功能，提升維護西北繁榮穩(wěn)定的戰(zhàn)略功能，打造西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、對外交往中心、絲路科創(chuàng)中心、絲路文化高地、內(nèi)陸開放高地、國家綜合交通樞紐。

規(guī)劃還提及，要推動西安—咸陽一體化發(fā)展，按程序合理調(diào)整行政區(qū)劃，將關(guān)中平原城市群打造成絲綢之路經(jīng)濟帶規(guī)模最大、功能最全、效率最優(yōu)的國際物流樞紐。

華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心主任林拓對澎湃新聞分析稱，此次西安獲批建設(shè)國家中心城市主要是從全國區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的發(fā)展大局做出的戰(zhàn)略考量。

具體來看有四點意義：第一，西安建設(shè)國家中心城市有利于發(fā)揮其承東啟西、聯(lián)接南北的區(qū)位優(yōu)勢，推動全國經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領(lǐng)和支撐西北地區(qū)開發(fā)開放，有利于推進西部大開發(fā)和“一帶一路”建設(shè)；第二，當(dāng)前應(yīng)通過壯大城市群支撐來拓展區(qū)域發(fā)展空間，承接國際影響，關(guān)中平原城市群是西北人口最為集中、也最適合大規(guī)模城市建設(shè)的地區(qū)；第三，西部的國家中心城市成都和重慶都位于西南，西北地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟帶的核心區(qū)，在國家區(qū)域發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位，西安已發(fā)展成為西北地區(qū)唯一的特大城市。第四，西安有著深厚的歷史積淀，發(fā)源和興盛于此的始祖文化、漢唐文化是中國傳統(tǒng)文化的重要組成，建設(shè)國家中心城市有利于推動中華文化傳承創(chuàng)新，提升中華文化魅力和全球影響力。

關(guān)中平原城市群規(guī)劃范圍圖，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》。

西安的此次獲批離不開當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子的積極爭取。在2017年全國兩會上，當(dāng)李克強總理來到陜西代表團與代表們共同審議報告時，西安市委書記王永康在發(fā)言時提出，目前國家明確了8個國家中心城市，沒有一個位于占國土面積僅三分之一的西北地區(qū)，建議國家將西安列入國家中心城市，帶動引領(lǐng)西北發(fā)展。

對此，李克強回應(yīng)稱，你們研究一下，可以考慮，如果銜接好，給國務(wù)院專門寫報告，盡可能給予支持。

2017年7月，國家發(fā)改委規(guī)劃司會同住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司、相關(guān)研究機構(gòu)赴陜西省西安市、寶雞市、楊凌示范區(qū)等地開展關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃編制調(diào)研工作。2018年1月，國務(wù)院批復(fù)原則同意《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》。

新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》尚未出臺

西安是中國第九個國家中心城市。此前，北京、天津、上海、廣州、重慶、成都 、武漢、鄭州先后確定了這一地位。

提起“國家中心城市”，不得不說起與其密切相關(guān)的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》。2005年，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院(以下簡稱中規(guī)院)受建設(shè)部(現(xiàn)住建部)委托編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》。在編制過程中，中規(guī)院首次提出了“國家中心城市”這一概念。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》是城鄉(xiāng)規(guī)劃中最頂層的法定規(guī)劃，是關(guān)于全國城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)空間布局的統(tǒng)籌安排，是積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的重要政策依據(jù)，也是各地制定省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的依據(jù)。

中規(guī)院曾于2005年和2010年先后編制過兩個版本的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，遺憾的是，兩個版本均未得到國務(wù)院的批復(fù)。

在這兩份規(guī)劃中，國家中心城市主要是指處于城鎮(zhèn)體系最高位置的城鎮(zhèn)層級，在全國范圍具備引領(lǐng)、輻射、集散功能的城市，其功能表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化、對外交流等多方面。國家中心城市必須有五大功能：綜合服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

在2005年版本中，中規(guī)院將北京、上海、天津、廣州四座城市確定為首批國家中心城市。2010年版本中又加入了重慶。

在由住建部與中規(guī)院編寫并出版的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020年)》(2010年12月出版)中，關(guān)于“國家中心城市”是這樣表述的：本規(guī)劃按照城市在國家和區(qū)域中的地位與作用，分為國家中心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市和縣域中心城市四個層次。其中，國家中心城市(包括北京、天津、上海、廣州、重慶)和區(qū)域中心城市，是國家城鎮(zhèn)體系的骨干。以國家中心城市為核心，形成沿海地區(qū)的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三個重點城鎮(zhèn)群和內(nèi)陸地區(qū)具有區(qū)域重大影響力的成渝城鎮(zhèn)群。

我國城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃(2006-2020年)，住建部、中規(guī)院編《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020年)》。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020年)》中， 對于京津滬穂渝五城的具體表述是：北京、天津、上海和廣州要提升在外向型經(jīng)濟與國際文化交流方面的發(fā)展水平，逐步發(fā)展成為亞洲乃至于世界的金融、貿(mào)易、文化、管理等中心，分別起到帶動京津冀、長江三角洲、珠江三角洲重點城鎮(zhèn)群發(fā)展的核心組織作用。重慶要提升我國內(nèi)陸地區(qū)的國際化程度，培育內(nèi)陸地區(qū)新興市場，推進城鎮(zhèn)化平穩(wěn)健康發(fā)展等方面發(fā)揮更加重要的作用。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020年)》還明確指出，“本研究認(rèn)為過國家中心城市應(yīng)體現(xiàn)以下六大中心職能：一是在國際化中經(jīng)濟、交流中的核心組織地位，二是宏觀經(jīng)濟發(fā)展與全國性市場建設(shè)中發(fā)揮核心組織作用，三是在全國城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮中心引導(dǎo)地位作用，四是在全國交通、信息網(wǎng)絡(luò)中的中心地位作用，五是在全國文化事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮中心地位作用，六是在全國體制改革方面的領(lǐng)頭羊地位。”

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。該文件雖未明確提出“國家中心城市”這一概念，但提出要增強中心城市輻射帶動功能。為落實新要求，中規(guī)院于2015年再次啟動了新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制工作。

目前尚未有任何關(guān)于新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》已經(jīng)編制完成并上報的消息。

2017年3月，有媒體報道新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中將確定4個全球城市和11個國家中心城市，住建部當(dāng)即發(fā)表官方辟謠表示，該報道純屬不實報道?！澳壳?，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院正在研究編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，該規(guī)劃還未上報到住建部，規(guī)劃方案中沒有‘4個全球城市和11個中心城市’的提法。”住建部新聞發(fā)言人稱。

然而，就在中規(guī)院編制新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的過程中，2016年4月、12月，國務(wù)院批復(fù)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》以及《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》。在這兩份文件中，成都、武漢和鄭州三城獲批建設(shè)國家中心城市。

《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》提出，到 2030 年，重慶、成都等國家中心城市的輻射帶動作用明顯增強，城市群一體化發(fā)展全面實現(xiàn)，同城化水平顯著提升，創(chuàng)新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐體系更加健全，人口經(jīng)濟集聚度進一步提升，國際競爭力進一步增強，實現(xiàn)由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越。

《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》提出，支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市，強化長沙、合肥、南昌、太原等省會城市地位，增強要素集聚、科技創(chuàng)新和服務(wù)功能，提升現(xiàn)代化和國際化水平。

再加上此次獲批的西安，已經(jīng)有四座城市的國家中心城市地位在新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》編制期間由國務(wù)院在針對個別區(qū)域、城市群的專項規(guī)劃中予以確認(rèn)。

下一步，哪個城市將繼西安之后入列國家中心城市？目前尚無任何官方線索。為何新版《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》尚未出臺，或許中規(guī)院原院長李曉江在2016年10月“第13屆中國城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇”上的一席話可以幫助理解。他說，“去年年底，全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制啟動。當(dāng)前我國在推動建立空間規(guī)劃體系，各個部門的規(guī)劃打架打得很厲害，我們的工作已經(jīng)做了大半年了，還沒有到最后結(jié)束的時候，這個工作給了我們很大壓力的同時也給了我們機會，讓我們認(rèn)真地去研究思考中國城鎮(zhèn)化的空間特征到底是什么?！?/p>

2030年城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)圖，中規(guī)院微信公眾號“規(guī)劃中國”。

值得注意的是，在李曉江這次名為“城鎮(zhèn)化空間特征域城鎮(zhèn)體系”的演講中，一張名為“2030年城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)圖”的圖示顯示，2030年中國將存在全球城市、國家中心城市以及國家邊境中心城市三類城市。據(jù)該圖，全球城市為北京和上海；國家中心城市包括天津、廣州、重慶、成都 、武漢、鄭州、西安、沈陽、青島、南京、杭州、廈門、深圳等城市；國家邊境中心城市則包括哈爾濱、呼和浩特、南寧、昆明、拉薩、烏魯木齊等城市。

*本文來源：澎湃新聞，作者：韓聲江，原標(biāo)題：《西安獲批國家中心城市背后：新版全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未出臺》