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然而，“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”并沒(méi)有一個(gè)明確的概念和權(quán)威的界定，只能從“國(guó)有”和“重點(diǎn)”兩個(gè)關(guān)鍵詞去理解。目前國(guó)內(nèi)景區(qū)分為三種類型:

一種是政府定價(jià)類景區(qū)，一種是政府指導(dǎo)價(jià)景區(qū)，一種是市場(chǎng)定價(jià)景區(qū)。

而政府報(bào)告中的“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”應(yīng)該主要集中在占用國(guó)有資源、在全國(guó)知名度比較高、擁有國(guó)家級(jí)招牌、游客非常向往的政府定價(jià)類景區(qū)，比如九寨溝、張家界、黃山、故宮等。這次提出的重點(diǎn)只是針對(duì)“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”，而沒(méi)有波及所有景區(qū)，是比較慎重而科學(xué)的，因?yàn)槿珖?guó)數(shù)萬(wàn)家景區(qū)的情況非常復(fù)雜，不能一刀切。

如何才能公平合理地降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格呢？

當(dāng)然，首先是清晰界定并篩選出“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”。其中，類似故宮這樣由中央政府直接管理的“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”相對(duì)比較簡(jiǎn)單，由中央政府直接降低票價(jià)即可。然而，對(duì)于目前占據(jù)絕對(duì)份額的地方政府建設(shè)、管理的“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”來(lái)說(shuō)，由于游客的外部性，簡(jiǎn)單地依靠行政命令降低門票價(jià)格恐怕就有違公平合理的原則，同時(shí)也不能體現(xiàn)現(xiàn)有景區(qū)門票形成機(jī)制的歷史淵源。

改革開放初期，我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展，但中央政府沒(méi)有能力大規(guī)模投入旅游景區(qū)建設(shè)，因此出臺(tái)了鼓勵(lì)國(guó)家、地方、集體、個(gè)人、外資“五個(gè)一起上”和“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的旅游景區(qū)發(fā)展政策，與我國(guó)公路建設(shè)中的“借貸修路，收費(fèi)還貸”的模式如出一轍。因此，占據(jù)旅游景區(qū)開發(fā)主體的地方政府大多數(shù)都是出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的盈利目的開發(fā)、管理、經(jīng)營(yíng)“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”的。如果沒(méi)有相應(yīng)的景區(qū)門票補(bǔ)償機(jī)制，就有“朝令夕改”、顯失公平之嫌。畢竟旅游只是權(quán)利，而不是福利，地方政府沒(méi)有對(duì)外地游客“請(qǐng)客”的義務(wù)。

實(shí)現(xiàn)“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”門票降價(jià)最有效的辦法就是借鑒歐美國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行國(guó)家公園體制，讓中央政府對(duì)“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”的開發(fā)、建設(shè)、管理、維護(hù)的成本兜底買單。

問(wèn)題是國(guó)家公園體制對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)是新鮮事物。

去年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》?！斗桨浮分赋?。國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。因此，我國(guó)目前探索的國(guó)家公園體制，一是不涉及文化保護(hù)區(qū)，二是暫時(shí)不涉及存量部分。因此，依靠國(guó)家公園體制來(lái)解決當(dāng)前“國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)”的景區(qū)門票降價(jià)問(wèn)題可能不太現(xiàn)實(shí)。

筆者建議：

在對(duì)全國(guó)景區(qū)進(jìn)行科學(xué)分類管理的基礎(chǔ)上建立健全國(guó)家公園、省立公園、城市公園“三級(jí)公益景區(qū)體系”，特別是率先、重點(diǎn)建設(shè)好一批省立公園，滿足公眾對(duì)旅游景區(qū)的基本需求，實(shí)現(xiàn)景區(qū)對(duì)自身的全面定位，進(jìn)而形成彼此交融、互為補(bǔ)充的景區(qū)縱橫管理模式，最終促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的健康有序發(fā)展，提升廣大民眾的福利與幸福感。

旅游景區(qū)是我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要載體。

近年來(lái)，我國(guó)旅游景區(qū)在全國(guó)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的總體形勢(shì)推動(dòng)下，無(wú)論是開發(fā)建設(shè)方面，還是保護(hù)利用方面都取得了令人矚目的成就，但仍存在政出多門、體制混亂的宏觀格局，相當(dāng)一部分景區(qū)存在發(fā)展理念滯后、管理能力欠缺、服務(wù)水平不高等問(wèn)題。

這與我國(guó)建設(shè)“世界旅游強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)不相適應(yīng)，與旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的要求不相適應(yīng)，與旅游者越來(lái)越高的旅游需求也不相適應(yīng)。

針對(duì)上述問(wèn)題，面對(duì)社會(huì)輿論對(duì)于景區(qū)問(wèn)題的混亂認(rèn)識(shí)和非理性的訴求，筆者一直主張對(duì)景區(qū)實(shí)行分類管理，即將全國(guó)的景區(qū)分為公益型、市場(chǎng)型、混合型三種類型，簡(jiǎn)要闡釋如下。

公益型景區(qū)指具有極大的、明顯的社會(huì)公益價(jià)值的“優(yōu)中選優(yōu)”的景區(qū)，如故宮、黃山、九寨溝、張家界、峨眉山、三峽大壩等，其旅游資源具有很強(qiáng)的不可替代性，是自然壟斷產(chǎn)品，也是全國(guó)人民乃至全世界人民共同所有的財(cái)富。

這類景區(qū)應(yīng)免費(fèi)或少收費(fèi)，力爭(zhēng)讓全民都能夠公平共享，避免壟斷利潤(rùn)，避免對(duì)低收入人群不公正，同時(shí)門票方案要向未成年人、學(xué)生、學(xué)校等重點(diǎn)受教育人群和組織傾斜，以達(dá)到最大的社會(huì)公益效果。

市場(chǎng)型景區(qū)指不依托所在地傳統(tǒng)的旅游資源，依靠開發(fā)商投入資本、土地、文化創(chuàng)意等旅游發(fā)展要素，產(chǎn)生市場(chǎng)價(jià)值的“無(wú)中生有”的景區(qū)，如歡樂(lè)谷、迪士尼、環(huán)球影城等，其中人造景觀、人造娛樂(lè)型景區(qū)占較大比例。

這類景區(qū)的旅游資源具有很強(qiáng)的可替代性和較大的風(fēng)險(xiǎn)性，是純市場(chǎng)化產(chǎn)品，門票價(jià)格決策完全是市場(chǎng)行為，就像美國(guó)好萊塢大片一樣，讓游客“用腳來(lái)投票”，門票采用“誰(shuí)來(lái)就向誰(shuí)收費(fèi)”的方式，政府不承擔(dān)額外責(zé)任。

混合型景區(qū)指依托所在地的森林、一般人文古跡等國(guó)有資源，同時(shí)也依靠開發(fā)商投入資本、土地、文化創(chuàng)意等旅游發(fā)展要素，產(chǎn)生市場(chǎng)價(jià)值的“平中見(jiàn)奇”的景區(qū)。這類景區(qū)占中國(guó)全部1.5萬(wàn)多個(gè)景區(qū)中的大多數(shù)，其中四川的碧峰峽等景區(qū)最為典型。

這類景區(qū)兼具公益性和市場(chǎng)性，在從旅游資源轉(zhuǎn)化成為旅游產(chǎn)品的過(guò)程中，需要地方政府或投資商高成本投入，因此門票定價(jià)必須部分考慮公眾的利益，同時(shí)又要面對(duì)供求關(guān)系的影響，政府又不能過(guò)度干預(yù)，一定幅度的價(jià)格升降屬于正?，F(xiàn)象，應(yīng)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或最高限價(jià)管理。

以上所言，都是從資源屬性、開發(fā)建設(shè)、成本投入等因素出發(fā)，對(duì)景區(qū)進(jìn)行的橫向分類，有利于形成產(chǎn)權(quán)安排清晰、責(zé)任歸屬合理的科學(xué)的景區(qū)門票價(jià)格機(jī)制。

那么，在縱向上，要想對(duì)景區(qū)，尤其是利用公共資源建設(shè)、管理主體相對(duì)復(fù)雜的公益型景區(qū)實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，則不能搞“一刀切”，全部設(shè)為國(guó)家公園永遠(yuǎn)不可能成為現(xiàn)實(shí)。

對(duì)此，筆者主張明確各級(jí)政府的責(zé)任，逐步建立由國(guó)家公園、省立公園和城市公園組成的三級(jí)公益景區(qū)體系，就像“俄羅斯套娃”，一級(jí)套一級(jí)，共同組成公益景區(qū)體系，共同發(fā)揮積極作用，增強(qiáng)對(duì)自然景觀和文化景觀的保護(hù)，滿足群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。

首先要逐步建立國(guó)家公園體制，打破目前著重于自然生態(tài)保護(hù)的局限。

由全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院，確定推行國(guó)家公園體制試點(diǎn)期和過(guò)渡期，時(shí)間上同步，國(guó)家公園試點(diǎn)和國(guó)家公園預(yù)備清單兩種方式并行。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是變那些具有不可替代價(jià)值、產(chǎn)權(quán)為全民所有，未來(lái)由中央政府全額或差額補(bǔ)貼并統(tǒng)一管理，實(shí)行免票或者低門票價(jià)格的景區(qū)中，選取幾個(gè)作為國(guó)家公園試點(diǎn)，摸索相關(guān)的路徑和經(jīng)驗(yàn)，如四川九寨溝、湖南張家界、安徽黃山、北京長(zhǎng)城、山東曲阜的三孔（孔府、孔廟、孔林）等。

在過(guò)渡期內(nèi)，選取試點(diǎn)之外的100個(gè)左右的同類景區(qū)，實(shí)行“國(guó)家公園預(yù)備清單”制度，明晰入選景區(qū)的產(chǎn)權(quán)，正式授權(quán)地方政府托管，明晰責(zé)權(quán)利，執(zhí)行以“合理成本+合理利潤(rùn)”為原則的門票定價(jià)機(jī)制，并仿效上市公司按年度公布經(jīng)過(guò)第三方審核的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，將其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況置于全社會(huì)監(jiān)督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益。

待時(shí)機(jī)成熟，最終還是需要在國(guó)家公園成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在過(guò)渡期結(jié)束后，讓預(yù)備清單中的景區(qū)一次性或分批升級(jí)為真正意義上的國(guó)家公園。

其次要著重發(fā)展省立公園。

省立公園借鑒歐美國(guó)家的州立公園的理念，實(shí)際上是國(guó)家公園的縮小版、省級(jí)版，通常由地方政府為了保護(hù)自然生態(tài)、歷史古跡或方便人民休閑娛樂(lè)而建立，其層次高于城市公園、低于國(guó)家公園。其實(shí)對(duì)于國(guó)家公園和省立公園，國(guó)外都已有很多成功的樣板可供借鑒。

舉個(gè)例子，比如美國(guó)的國(guó)家公園和州立公園分工就很明確，國(guó)家公園以保護(hù)國(guó)家自然文化遺產(chǎn)，并在保護(hù)的前提下提供全體國(guó)民觀光機(jī)會(huì)為目的；而州立公園則主要是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┬蓍e度假場(chǎng)所，允許建設(shè)較多的旅游服務(wù)設(shè)施。州立公園體系的建立既緩解了美國(guó)國(guó)家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發(fā)展旅游、增加財(cái)政收入的需要。

再比如，澳大利亞有超過(guò)500座國(guó)家公園，同時(shí)也有另一種形式的自然保護(hù)區(qū)--州立公園和州立森林。這些保護(hù)區(qū)擁有權(quán)屬于州政府，區(qū)內(nèi)的規(guī)定比國(guó)家公園少，多是帶有露營(yíng)地、步行小徑和有標(biāo)志的林間車道的休閑場(chǎng)所。

應(yīng)該說(shuō)，目前我國(guó)建立省級(jí)公園的條件已經(jīng)具備，比國(guó)家公園的條件更為成熟，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡，還不可能全國(guó)統(tǒng)一、全面鋪開，可以先選擇一些完成工業(yè)化的地區(qū)來(lái)推行，如在江蘇、浙江、廣東等地區(qū)，除去那些對(duì)全國(guó)人民有重大影響的景區(qū)，選取一些對(duì)全省人民有重要價(jià)值的旅游景區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。省立公園既可緩解國(guó)家公園面臨的巨大旅游壓力，又能滿足地方政府發(fā)展旅游、增加財(cái)政收入的需要。

同時(shí)，由于利益主體相對(duì)簡(jiǎn)單，不用像國(guó)家公園那樣需要更多考慮地區(qū)間平衡等問(wèn)題，省立公園更加便于操作，也能為國(guó)家公園從另外一個(gè)路徑提供有益經(jīng)驗(yàn)，因此可以作為重點(diǎn)，率先推行。而省立公園從理論到實(shí)踐，都落后于國(guó)家公園，這是值得反思的問(wèn)題。

最后要繼續(xù)完善城市公園的配置。

顯然，城市公園是現(xiàn)代城市建設(shè)的主要內(nèi)容之一，是城市生態(tài)系統(tǒng)、城市景觀的重要組成部分，是滿足城市居民的休閑需要，提供休息、游覽、鍛煉、交往，以及舉辦各種集體文化活動(dòng)的場(chǎng)所。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各個(gè)城市的財(cái)政狀況顯著改善和經(jīng)營(yíng)城市的商業(yè)模式（客觀上也包括土地財(cái)政的驅(qū)使）成熟，從2002年城市公園免費(fèi)元年開始，城市公園在我國(guó)已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，尤其是對(duì)于北京、天津、上海等大城市來(lái)講，城市公園在社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及城市的可持續(xù)發(fā)展等方面都具有非常重要的作用。

鑒于此，有關(guān)部門在未來(lái)完全可以在這些既有成效的基礎(chǔ)上繼續(xù)推廣免費(fèi)或低價(jià)的“城市公園”，以進(jìn)一步滿足不同城市居民日益增長(zhǎng)的、日常必需的休閑、文化、運(yùn)動(dòng)、交往等方面的需求。

*本文來(lái)源：微信公眾平臺(tái)“中國(guó)發(fā)展網(wǎng)”（ID：chinadevelopment010），作者：劉思敏，執(zhí)惠專家作者，著名旅游專家，社會(huì)學(xué)博士，中國(guó)未來(lái)研究會(huì)旅游分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。原標(biāo)題：《【深度】如何界定國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)，探降低門票價(jià)格》。