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組建文化和旅游部，將文化部、國家旅游局的職責整合，作為國務(wù)院組成部門。文化和旅游部其主要職責是，貫徹落實黨的宣傳文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統(tǒng)籌規(guī)劃文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作，維護各類文化市場包括旅游市場秩序，加強對外文化交流，推動中華文化走出去等。

我們該如何理解這次改革：

為什么是文化部和國家旅游局合并？

這對文化發(fā)展有何意義？

文化和旅游部起步階段的工作重點是什么？

帶著這些問題，我們一起來看看這篇5000字的深度分析。

3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據(jù)這一方案，改革后的國務(wù)院不再保留文化部和國家旅游局，組建成立文化和旅游部，其主要職責是：貫徹落實黨的宣傳文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統(tǒng)籌規(guī)劃文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作，維護各類文化市場包括旅游市場秩序，加強對外文化交流，推動中華文化走出去等，這標志著進入新時代的中國在文化體制改革上又向縱深邁進了一步。

綜合考量文化理論、實踐狀況和國外經(jīng)驗等多種因素，筆者認為組建文化和旅游部，是貫徹習近平新時代中國特色社會主義文化思想、落實黨的十九大精神的實際步驟，是堅持文化發(fā)展先進理念、遵循文化自身規(guī)律的具體體現(xiàn)，是順勢而動應(yīng)時而為的重大改革舉措。

組建文化和旅游部的三大時代邏輯

1、組建文化和旅游部是統(tǒng)籌文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展的客觀需要

國務(wù)院機構(gòu)改革方案指出：為增強和彰顯文化自信，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展，將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，作為國務(wù)院的組成部門。

文化旅游學表明，文化和旅游二者密不可分，文化是旅游發(fā)展的靈魂，旅游是文化發(fā)展的平臺，旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品的競爭力最終體現(xiàn)為文化的競爭，而文化軟實力在很大程度上要憑籍旅游這一路徑推介和傳播出去，只有把旅游與文化二者緊密結(jié)合起來，旅游業(yè)才能不斷加快發(fā)展步伐，才會富有強大生命力；只有把旅游與文化二者有機統(tǒng)一起來，民族文化資源才能得到充分挖掘和有效利用，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展才會保持可持續(xù)性和強勁態(tài)勢。

但此次改革前，這兩個密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)在管理上卻分屬于兩個不同的部門，即文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展由文化部主管，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國家旅游局管理范疇，這兩個行政主管部門之間不可避免地存在著職能不清或職責混淆的情況。

例如對待歷史文化資源，文化部門強調(diào)的是保護修繕，而旅游部門強調(diào)的則是開發(fā)利用，這種行政隔閡與管理壁壘導(dǎo)致歷史文化資源在保護與開發(fā)方面難以統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)運作。

組建文化和旅游部，一是有利于將文化產(chǎn)品變?yōu)槁糜萎a(chǎn)品。

文化產(chǎn)品變成旅游產(chǎn)品后，能夠使更多的文化產(chǎn)品走出國門走向世界，有效地提升我國文化軟實力，極大地推動民族文化的繁榮興盛，更好地建設(shè)新時代中國特色社會主義文化強國。

是有利于推動我國旅游業(yè)快速健康發(fā)展。

在行政管理體制上把文化主管部門與旅游主管部門進行合并，把原來分屬于兩個不同部門的資源進行科學整合和有機融合，使文化和旅游兩種優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，從而更好地提升我國旅游業(yè)的文化含量和文化品位，推動我國旅游業(yè)實現(xiàn)迅猛發(fā)展。

有利于進一步刺激消費需求、更好地拉動內(nèi)需。

2007年世界經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，我國為了保持經(jīng)濟平穩(wěn)持續(xù)健康發(fā)展、使經(jīng)濟更具活力和韌性，我國主要采取了投資拉動和擴大內(nèi)需的辦法，實踐證明這一辦法是切實可行和富有成效的。但應(yīng)清醒地認識到，如果城鄉(xiāng)居民消費需求不旺，擴大內(nèi)需就難以持久。而旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)的引擎和龍頭，加快發(fā)展旅游業(yè)能夠培育巨大的消費群體，進而推動城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，為拉動內(nèi)需和提升長期投資效益增加新的動能。

2、組建文化和旅游部是全面深化改革和深入實施大部制的具體體現(xiàn)

行政管理學基本原理表明，從政府誕生之日起，就存在著依據(jù)對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的復(fù)雜性要求公共權(quán)力在運行過程中必須有所分工，唯其如此才能有效地實施行政管理，也就是實行部門管理體制。

但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構(gòu)數(shù)量也在不斷地增多，在政府部門管理中出現(xiàn)了交叉、重疊、真空等問題，于是大部門體制應(yīng)運而生。

大部制就是大部門體制，也就是說在政府部門設(shè)置過程中，將相關(guān)或者相近的職能部門加以整合，將職能職責相近的機構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對予以集中，由一個部門進行統(tǒng)一管理，加大橫向覆蓋的范圍，把本來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系，最大限度地減少和避免職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮的不良現(xiàn)象，從而提高行政效率效能，努力降低行政成本。

我國實行大部門體制始于2008年，當年中央及各級地方黨委政府采取了有效措施推行大部制改革，2012年11月黨的十八大報告再次要求推行大部制改革，在2013年3月召開的十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院設(shè)置組成部門由2008年的27個減至25個；在今年3月召開的十三屆全國人民代表大會第一次會議上，包括文化和旅游部在內(nèi)，國務(wù)院設(shè)置組成部門除辦公廳外將擁有26個，盡管比2013年增加了一個，但行政治理結(jié)構(gòu)和治理體系將得到明顯優(yōu)化和極大改善。

這次國務(wù)院機構(gòu)改革方案中設(shè)置了文化和旅游部，將使文化管理職能運行更加系統(tǒng)更加高效更加順暢：

一是將文化監(jiān)管組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)服務(wù)等行政職能歸并到文化和旅游部一個部門進行統(tǒng)一管理，能夠避免和化解原有體制下職能交叉、相互掣肘等問題，整體行政效率會更高。

二是將原來平行的文化部和國家旅游局的外部協(xié)調(diào)，變?yōu)楝F(xiàn)在的文化和旅游部一個部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)，且在這同一部門里的各個司局其利益趨同、目標相同，溝通快捷，協(xié)調(diào)便利，有利于從根本上克服原有體制下相互推諉、效能低下的弊端。

三是將文化部和國家旅游局職能相近的機構(gòu)加以合并，使文化和旅游部的責任更加清晰和明確，出了問題也便于問責，可以減少原有體制下職責交叉、都管都不管的情況發(fā)生。

3、組建文化和旅游部是對西方發(fā)達國家管理機制模式的積極借鑒

西方一些發(fā)達國家為了發(fā)展文化事業(yè)、提高文化產(chǎn)業(yè)競爭力、維護本國文化安全，大都將旅游業(yè)納入文化體系，政府成立一個主管部門負責對旅游業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)一管理。

例如韓國根據(jù)《文化藝術(shù)振興法》等法律的規(guī)定，從本國實際出發(fā)，于1954年在交通部陸運局內(nèi)設(shè)觀光課，1963年觀光課升格為觀光局，1997年旅游局隸屬于交通部，1998年將文化體育部更名為文化觀光部，2008年將文化觀光部與國政宣傳處職能統(tǒng)合，成為現(xiàn)在的文化體育觀光部。

文化體育觀光部在繼承和發(fā)揚韓國文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，確立了“建設(shè)創(chuàng)意韓國”和“振興精神文化”的理念，其工作目標是推動韓國文化發(fā)展、建設(shè)文化韓國，主要職能是負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)確定國家層面的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展方向，制定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與旅游業(yè)發(fā)展政策，開拓國外文化旅游市場等相關(guān)任務(wù)。

同時，韓國文化體育觀光部還負責文學藝術(shù)、體育、宗教、媒體、國政宣傳、公報管理等事務(wù)，為履行職責和完成上述任務(wù)，韓國文化體育觀光部下設(shè)了三個專業(yè)局和九個文化產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)，具體負責文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)事宜，其中三個專業(yè)局名稱和職能分別為：

多媒體政策局負責制定傳媒業(yè)發(fā)展的基本政策以及與刊物、廣播、視頻、廣告、印刷等綜合業(yè)務(wù)有關(guān)的政策；

文化藝術(shù)局負責制定文化假日休閑、文化藝術(shù)創(chuàng)作、維護國民文化藝術(shù)享受權(quán)等方面的政策，組織開展各種文化藝術(shù)活動，承辦文化藝術(shù)國際交流事務(wù)；

文化產(chǎn)業(yè)室負責電影、動漫、游戲、音樂、廣播、多媒體、動畫形象等各領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才，開發(fā)高價值文化產(chǎn)品等； 

九個文化產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)按照成立時間依次為： 

游戲綜合開發(fā)支援中心

游戲技術(shù)開支援中心

游戲技術(shù)開發(fā)中心

韓國文化產(chǎn)業(yè)振興委員會

韓國工藝文化振興院

文化產(chǎn)業(yè)支援中心

韓國文化內(nèi)容振興院

文化產(chǎn)業(yè)支援機構(gòu)協(xié)議會

觀光休閑城市策劃團 

這三個專業(yè)局和九個振興機構(gòu)從不同角度、不同層面對不同領(lǐng)域文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展給予資金、人才和信息等方面的支持與服務(wù)，為韓國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展提供了有力保證。

他山之石，可以攻玉。依照筆者的了解和理解，這次國務(wù)院機構(gòu)改革是在對韓國文化體育觀光部部分相關(guān)管理模式和運營機制采納借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國行政管理體制的實際狀況，設(shè)置了文化和旅游部，以確保文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有序發(fā)展。

文化和旅游部起步階段的三個工作重點 

如上所述，國務(wù)院機構(gòu)改革方案中已經(jīng)明確了文化和旅游部的主要職責，結(jié)合我國的國情實際，參照西方一些國家的經(jīng)驗和做法，筆者建議文化和旅游部起步伊始的工作重點應(yīng)放在研究制定促進文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策上。

一是把維護國家文化安全作為制定法律法規(guī)和政策的根本取向。

現(xiàn)代意義上的國家安全是一個涉及價值觀念、文化主權(quán)、國家利益、綜合國力以及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略性問題。鑒于文化資本和旅游資本的天然逐利性和文化產(chǎn)品的意識形態(tài)屬性，文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展繁興，不僅能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益，增強一個國家的硬實力和綜合國力，而且能夠產(chǎn)生釋放強大人文效應(yīng)，提升一個國家的軟實力和整體競爭力。反而言之，文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)是拱衛(wèi)和維護國家文化安全的重要途徑，是實現(xiàn)和保障國家文化利益的必要手段。

基于此，美國、法國和韓國在制定文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策時，均把維護國家文化安全作為出發(fā)點和落腳點，把保障國家文化利益作為根本取向，把增強本國文化影響力和凝聚力作為唯一衡量尺度。

上述三國的舉措啟發(fā)文化和旅游部，在制定文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策時必須以維護文化安全乃至國家安全為第一要義，把文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策上升到文化安全和國家利益的高度進行考量和研判，在制定文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策時一切以維護國家文化安全為核心、目的和基準，使文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策最大限度地服務(wù)服從于文化安全乃至國家安全的需要。

二是把立足國情實際作為制定法律法規(guī)和政策的根本依據(jù)。

文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的法律法規(guī)政策作為國家法治體系的重要組成部分，它在制定過程中要從本國國情實際出發(fā)，把本國國情作為制定法律法規(guī)政策的基本立足點，換言之，衡量和檢驗一個國家文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策是否科學正確、可行有效，主要看其是否把國情作為制定法律法規(guī)政策的首要前提和重要基礎(chǔ)。

梳理和解讀美國、法國、韓國等西方發(fā)達國家的文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的法律法規(guī)政策，不難發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家在制定文化和旅游方面的法律法規(guī)政策時，均強調(diào)本國經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性和差異性，都把立足本國國情作為制定法律法規(guī)政策的堅實根基。

這就要求文化和旅游部應(yīng)著眼于我國國情實際，把握社會主義初級階段的基本特征，明確我國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)還很脆弱薄弱這一客觀現(xiàn)實，對文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策進行充分研究、科學論證和精心設(shè)計，揚長避短，趨利避害，在準確進行定位的基礎(chǔ)上確立明確目標和舉措，既不能滯后于我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平，也不能超越經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)行階段，確保文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策符合我國基本國情，做到立得住、行得通、真管用。

三是把遵循市場規(guī)律作為制定法律法規(guī)政策的重要原則。

經(jīng)濟學常識告訴我們，文化和旅游資源只有進入市場才能成為產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，文化和旅游企業(yè)只有遵循市場機制才能成為利益主體，也就是說文化企業(yè)和旅游企業(yè)只有恪守市場規(guī)律，才能成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展和自我約束的法人實體和競爭主體。

文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的這種市場屬性要求政府在制定政策時必須尊奉市場經(jīng)濟規(guī)律，必須借助“市場這只無形的手”，否則無法實現(xiàn)法律法規(guī)政策的預(yù)期目標。

一些市場經(jīng)濟高度發(fā)達的資本主義國家，如美國、法國、德國和英國在制定文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策時總體上都尊重市場機制、市場邏輯和市場規(guī)律，發(fā)揮價格、稅收、利率等經(jīng)濟杠桿的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，防范和阻止壟斷現(xiàn)象發(fā)生，引導(dǎo)文化企業(yè)和旅游企業(yè)依法開展正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)造資源合理配置的微觀基礎(chǔ)，促進文化企業(yè)和旅游企業(yè)實現(xiàn)利益最大化。

我國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)處于發(fā)展初級階段，市場結(jié)構(gòu)在某些地區(qū)上呈現(xiàn)行政壟斷和無序競爭共在并存的狀況，在一定程度上制約和束縛了文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的健康發(fā)展。

這就要求文化和旅游部在制定完善文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)法律法規(guī)政策時必須尊重市場規(guī)律，按照市場經(jīng)濟邏輯來設(shè)計和規(guī)劃我國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展原則、發(fā)展目標和發(fā)展措施，把改革文化旅游體制機制、創(chuàng)新文化旅游產(chǎn)品作為要務(wù)，把培植發(fā)育國內(nèi)文化和旅游市場、開發(fā)拓展國際文化旅游市場作為重點，借助國內(nèi)外市場的力量來發(fā)展壯大我國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，增強我國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的整體實力和綜合競爭力。

當然，由于目前我國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)還身單體弱，還不足以與西方發(fā)達國家相抗衡，還沒有成為維護文化安全和國家安全的有生力量，這就要求文化和旅游部在制定法律法規(guī)政策時，借鑒加拿大、法國和英國的“文化例外”原則，利用世貿(mào)組織合理規(guī)則，采取靈活有效措施，爭取更多時間和更大空間，促進民族文化產(chǎn)業(yè)強筋壯骨。

*本文來源：微信公眾號文化產(chǎn)業(yè)評論；作者：張玲 黑龍江職業(yè)學院教授；劉金祥 哈爾濱工業(yè)大學兼職教授，黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員；原標題：《5000字深度解讀 | 如何理解“組建文化和旅游部”》