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近日，國家發(fā)展改革委、國土資源部等5部委聯(lián)合印發(fā)《關于規(guī)范主題公園建設發(fā)展的指導意見》發(fā)改社會規(guī)〔2018〕400號（以下簡稱《指導意見》），全文共5大項17條，對主題公園開發(fā)的方方面面進行了很多界定和規(guī)范，但最引人注目的恐怕是其中對主題公園搭配地產(chǎn)開發(fā)的相關規(guī)定，從此“主題公園+房地產(chǎn)”模式壽終正寢。

但這只是開始。此文件出臺不僅斷了一眾房地產(chǎn)公司的財路，背后傳達的信息可能對今后旅游行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生更加深遠的影響。今后的文旅產(chǎn)業(yè)的投資和發(fā)展又將向什么方向演變？本期景鑒研究將為讀者進行全面剖析。

《指導意見》對主題公園方方面面說了很多，我們先不看套話，只擇其中和大家賺錢直接相關的部分進行解讀。

第五條“科學論證發(fā)展”。省級政府要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、區(qū)域人口規(guī)模、城市化程度和旅游市場條件等因素，嚴格科學論證，統(tǒng)籌研究本區(qū)域主題公園項目的數(shù)量和布局。嚴格控制新建、擴建特大型主題公園，省級政府對本地區(qū)特大型主題公園項目建設進行科學論證，對未經(jīng)省級政府論證的項目不得報請國務院進行核準。合理規(guī)劃大型主題公園，符合條件的可納入本?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟社會發(fā)展、旅游發(fā)展等重大規(guī)劃和相關區(qū)域規(guī)劃。要防止一哄而起、盲目發(fā)展、重復模仿、同質(zhì)化競爭，防范地方債務、社會、金融等風險。

解讀：本條對各地方上主題公園的數(shù)量、規(guī)模進行了限制，特別是特大型主題公園。以后主題樂園審批層級和難度會大大提升，地縣級政府已無法主導項目建造的決策。這在第九條中進行了再次強調(diào)，“按規(guī)定應由省級政府核準的主題公園項目，省級相關部門在政策把握、規(guī)劃布局、資源開發(fā)配置等方面要嚴格控制，不得下放核準權限?！绷硗庾⒁獯颂幪岬椒婪兜胤絺鶆诊L險，后面條文中也有多次提及。

第六條“合理規(guī)劃布局”。主題公園項目選址應當符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及相關專項規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮主題公園項目游客眾多、人員密集的特點，合理規(guī)劃選址布局，避免與住宅等人員密集區(qū)域交叉疊加。在主題公園周邊地區(qū)，合理規(guī)劃酒店、餐飲、購物、娛樂、交通等服務設施建設，控制與主題公園無關的住宅、寫字樓等項目。在主題公園園區(qū)內(nèi)，要合理配套商業(yè)設施用地面積，不得擅自改變園區(qū)土地用途，嚴禁進行住宅、酒店、寫字樓、大型購物中心等房地產(chǎn)開發(fā)。

解讀：主題公園只能造在郊區(qū)，且周邊只能有酒店、餐飲、購物、娛樂等旅游配套設施，而不能依靠主題公園炒地皮、蓋房地產(chǎn)，業(yè)內(nèi)過往通行的“主題公園+地產(chǎn)”模式走不通了。相關文章詳見《景鑒：中國主題樂園產(chǎn)業(yè)研究——華僑城》。

第七條“嚴格用地管理”。嚴格落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，合理確定主題公園占地規(guī)模。主題公園用地要優(yōu)先利用存量和低效建設用地，嚴格控制新增建設用地，禁止占用耕地（亦不得通過先行辦理分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地）、天然林地、國家級公益林地和城鎮(zhèn)公園綠地，禁止違規(guī)填海建設主題公園。主題公園用地應按照國家土地管理有關規(guī)定通過招拍掛等方式取得，嚴禁采取劃撥方式。

解讀：對所能利用的土地進行了限制，也就是只能用區(qū)位不好的邊角料“優(yōu)先利用存量和低效建設用地”。在市區(qū)周邊優(yōu)質(zhì)區(qū)位造主題公園，借此推高土地價值和房地產(chǎn)價格就行不通了。并且嚴禁劃撥、必須通過招拍掛的形式也消除了地方上私下處理建設用土地的空間，大大推高了主題公園的土地成本。

第十條“嚴控房地產(chǎn)傾向”。各地區(qū)要嚴格控制主題公園周邊的房地產(chǎn)開發(fā)，從嚴限制主題公園周邊住宅用地比例和建設規(guī)模，不得通過調(diào)整規(guī)劃為主題公園項目配套房地產(chǎn)開發(fā)用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購物、住宅等房地產(chǎn)開發(fā)項目，必須單獨供地、單獨審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過在招拍掛中設置條件，變相將主題公園與周邊房地產(chǎn)捆綁開發(fā)。對擬新增立項的主題公園項目要科學論證評估，嚴格把關審查，防范“假公園真地產(chǎn)”項目。

解讀：強調(diào)嚴控主題公園周邊的房地產(chǎn)開發(fā)，而且把房地產(chǎn)與主題公園開發(fā)徹底割裂，連調(diào)整規(guī)劃的路也給堵死?！袄壒┑?、捆綁審批”也是一直以來捆綁開發(fā)、廉價拿地的主要手段，以后也行不通了。第在十五條中再次強調(diào)“要嚴肅組織查處違反土地用途和建設方案要求、利用主題公園土地開發(fā)房地產(chǎn)的行為，防止主題公園房地產(chǎn)化?！?/p>

第十一條“嚴防地方債務風險”。科學論證主題公園建設項目，將企業(yè)是否建立長期穩(wěn)定的投入機制和創(chuàng)新機制作為項目審批的重要條件之一，確保主題公園項目長期穩(wěn)定運營。各地區(qū)要統(tǒng)籌考慮綜合債務率、現(xiàn)有財力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握主題公園配套基礎設施建設節(jié)奏。要量力而行，嚴格控制因主題公園建設增加地方債務。

解讀：再次為地方債敲響警鐘，沒錢的地方就別造！

《指導意見》傳達了怎樣的信息

結合上文的解讀，筆者認為文件主要集中反復重申了兩點：

其一，別借著開發(fā)主題公園玩“假公園真地產(chǎn)”；

其二，收緊地方權力，嚴控地方政府的債務風險。

先說主題公園的問題。目前國內(nèi)的主題公園建設顯然過熱了，或者引申開說，泛濫的“旅游+地產(chǎn)”開發(fā)模式不僅對旅游行業(yè)的健康發(fā)展起到很大的負面作用，甚至已經(jīng)危害到國家整體經(jīng)濟安全！

據(jù)普華永道發(fā)布的一份2017中國文旅地產(chǎn)研究報告中指出，目前已有超過1/3的百強房企進入到文旅地產(chǎn)領域。大家都知道房地產(chǎn)是暴利行業(yè)，中國巨佬們很大一部分是以地產(chǎn)暴富。福布斯富豪榜中地產(chǎn)類排第一92人，幾乎是排名第二的互聯(lián)網(wǎng)新貴48人的兩倍。房地產(chǎn)大佬們來玩旅游，顯然不是他們突然都有了情懷，而是想借著搞旅游繞過國家對地產(chǎn)行業(yè)的重重規(guī)則和限制，更方便、廉價地獲取土地，得到更多的溢價和更大的暴利！

而且房地產(chǎn)企業(yè)的基因是快進快出，加速滾動、快周轉(zhuǎn)。最近刷屏的碧桂園“當天拿地、通宵出圖、次日開工、三個月開盤”就是一個典型例證。而打造好一個旅游景區(qū)，不管它是主題公園、還是古鎮(zhèn)或者山水類景區(qū)，都需要一定時間的精心營建和運營，少則三五年、多則十余年方見成效。走短線的房地產(chǎn)企業(yè)哪有這工夫在一個項目玩這么久？結果就是直接抄搬、粗制濫造，而且動輒就搞13個“文旅城”、15個“T世界”，每個都占地數(shù)千畝，說穿了就是以主題樂園提升地產(chǎn)溢價，而且土地成本極低，利潤極為可觀。房子賣完就拍拍屁股走人，他們即沒有這個能力，也沒有這個耐心來長期運營好主題公園。

國家五部委此次聯(lián)合出臺政策顯然是要徹底打掉主題公園產(chǎn)業(yè)“假公園真地產(chǎn)”的發(fā)展趨勢，把很多地方上打幌子、玩套路、鉆空子的漏洞堵住。以后沒有了房地產(chǎn)，對主題公園短期來看是利空的，但長期來看肯定會趨向有核心能力的良性發(fā)展。

再說地方政府債務風險。各地的主題樂園開發(fā)中，出現(xiàn)了很多地方政府借錢出資共同建設，或者以隱性債務的方式支持本地主題公園興建的趨勢。目前失控的地方債已成為我國金融體系中最大的系統(tǒng)性風險，由于地方政府每年的財政資金有限，沒錢就沒法投資建設，沒投資就會沒政績，可又不能直接發(fā)債。于是各種變相舉債手段頻出，地方投融資平臺、政府投資基金、以及前些年很火的PPP。（關于PPP新政解讀，今后何去何從，景鑒智庫后續(xù)將有專題研究，執(zhí)惠將持續(xù)跟蹤。）

近兩年“去杠桿、防風險”一直是我國經(jīng)濟工作的主旨之一，多次在中央經(jīng)濟工作會議中作為頭等任務提出。對地方政府而言，就是嚴控地方債務，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等違法違規(guī)變相舉債。建立按效付費機制，即政府付費一律與績效考核掛鉤；平滑財政支出，不得在某一年度集中支付；不得違反兜底、擔保、承諾收益、安排回購。詳見財政部2017年4月發(fā)布的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預【2017】50號）。

去年以來中央密集出臺了一系列嚴控地方債務和隱性債務的文件，包括2017年發(fā)布的財預50號、62號、87號、89號、97號、財辦金92號、國資發(fā)財管192號等，以及2018年發(fā)布的發(fā)改辦財金194號、財預34號、財金23號、財預28號等，要求“規(guī)范、清理、排查、整改”，切實加強地方政府債務管理，防范化解風險。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理，并嚴格限定舉債金額和資金用途；建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，完善地方政府考核問責機制和信用評級制度。

顯然很多地方政府以各種方式借錢來支持主題公園開發(fā)，借此拉動投資、炒高地價，獲得更多地方財政收入的如意算盤也落了空。繼續(xù)這么玩下去，“問責機制”就要發(fā)揮作用了。

對今后文旅投資及產(chǎn)業(yè)的影響

這次的《指導意見》雖然只針對主題公園這一細分產(chǎn)業(yè)，但我認為其產(chǎn)生的影響可能會更為深遠。今天能規(guī)范主題樂園，明天或許就輪到旅游小鎮(zhèn)、田園綜合體等“套路”重災區(qū)。

近年來隨著國民收入的快速提升，消費升級驅(qū)動整個旅游產(chǎn)業(yè)成為一個大的綜合性產(chǎn)業(yè)。從好的方面來說，旅游產(chǎn)業(yè)越來越起到整合和帶動其他產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的作用。但另一方面也應看到，越來越多的投資在假“旅游”之名玩“套路”之事。

在本人主筆的某國家級研究課題所得到的權威數(shù)據(jù)中，“大型綜合類”投資金額遠遠高于其他類別項目，達排名第二的“景區(qū)類”投資額的近6倍之多?！按笮途C合類”是個什么東西，明眼人都心知肚明。（報告預計在下月中下旬公開發(fā)布）

誠然，目前旅游項目投資存在投資重、風險大、見效慢、投資回報期長等問題，在實踐中肯定需要一定的房地產(chǎn)配比來平衡收支。但孰輕孰重，如何避免主次本末倒置是一個重要的、擺在眼前問題。業(yè)內(nèi)人都很清楚我國目前的旅游產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展處于一個較為落后、原始的水平，大多數(shù)景區(qū)一直依賴著壟斷資源獲取的門票收益，旅游產(chǎn)品老套落后，同質(zhì)化、抄襲化嚴重。如果靠“旅游套路”去開發(fā)主題樂園、旅游小鎮(zhèn)，然后配上一大塊房地產(chǎn)就能獲得巨大的收益，那么就不會有“傻子”去鉆研如何去搞好景區(qū)、搞好旅游，形成劣幣淘汰良幣的趨勢。

《指導意見》對主題公園行業(yè)短期來看是一個利空，目前國內(nèi)沒幾個主題公園企業(yè)能拋卻房地產(chǎn)來獨立盈利，今后的相關投資肯定會大幅減少。但從長期來看，它會促使真正的業(yè)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)不斷精進自身的核心能力，打造優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，最終帶來行業(yè)良性發(fā)展。

筆者認為，剔除房地產(chǎn)開發(fā)后，旅游景區(qū)的投資開發(fā)如何實現(xiàn)良好投資回報，今后或許可在兩個方向上進行優(yōu)化解決。

一是實現(xiàn)旅游形態(tài)從觀光到度假的轉(zhuǎn)變

度假游作為旅游的高級形態(tài)，雖然各方面都在反復提，但空話多于實踐，事實上絕大多數(shù)景區(qū)并沒有實現(xiàn)。從目前的旅游上市公司來看，那些中國優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)秀景區(qū)的代表，收入主體依然是門票、交通、索道等“剛需”性收入，住宿、餐飲、娛樂、服務、購物等二次消費收入占比很低。其主要問題還是出在整體開發(fā)思路、打造能力和產(chǎn)品品質(zhì)上。特別是在今年政府工作報告中提出“降低重點國有景區(qū)門票價格”后，多地以開始進行落實，今后知名國有產(chǎn)權景區(qū)再以門票作為主要收入來源的路已走到盡頭。

要解決這個痛點，一些小創(chuàng)意、小改進、小花招是沒用的，根本還在于系統(tǒng)化發(fā)展企業(yè)在旅游各產(chǎn)業(yè)鏈上的核心能力，會有非常重的投入。最終以核心能力提升產(chǎn)品品質(zhì)，優(yōu)化業(yè)態(tài)結構，提高二次消費；同時通過大規(guī)模擴展復制，大幅度降低成本，提升利潤率，使所投資項目形成良好持續(xù)的現(xiàn)金流回報。旅企對目的地的打造能力會演化為資源掌控能力，進而影響到線上平臺和整個旅游業(yè)的格局。

二是以金融手段實現(xiàn)良好的投資回報和退出方式

光有良好的現(xiàn)金流回收還不夠，筆者通過很多經(jīng)手的文旅投資項目可研論證發(fā)現(xiàn)，即使是在較為理想狀態(tài)下，實現(xiàn)高額重資產(chǎn)投資的投資回收也往往會長達七年以上，這對于資本方來說是完全不可接受的。如果沒有房地產(chǎn)平衡，那么最可行的辦法無疑是打包上市，或者作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)被上市公司收購，目前旅游板塊的市盈率在30倍左右。

今后旅游業(yè)的發(fā)展會更趨向于商業(yè)模式設計，為最終的上市服務。旅游研究將至關重要，它不再是就風景論風景、就文化談文化的老學究們的工作，而是需要越來越多的高級商業(yè)分析人才進入，進行全產(chǎn)業(yè)鏈的研究分析，輔助設計整個商業(yè)模式、投資分析和上市籌劃。

對于政府來說，封死一條路就必須打開另一條路，行業(yè)如果變得無利可圖，投資就會急劇萎縮，建議今后在旅企上市方面應該有相應的支持政策。旅游產(chǎn)業(yè)對中西部地區(qū)發(fā)展、扶貧攻堅和一帶一路戰(zhàn)略有良好的帶動作用，又是可以吸納大量勞動人口的綠色產(chǎn)業(yè)，相信在今后很長一段時間內(nèi)政府都會持鼓勵發(fā)展、配套支持的態(tài)度。

尾聲

隨著國家政策對房地產(chǎn)控制得越來越嚴，整個旅游產(chǎn)業(yè)也將面臨這樣的轉(zhuǎn)變。只有更加注重旅游產(chǎn)品打造、IP培育和更有團隊運營能力的企業(yè)才能在行業(yè)中獲得長期、快速的發(fā)展。旅游投資也會更加關注具有核心能力或獨具特色的旅游內(nèi)容類項目。相信不久的將來，行業(yè)的形態(tài)將會發(fā)生改變，政策將催動行業(yè)的洗牌。

誰會被淘汰？誰會成為新的行業(yè)領軍者？看清行業(yè)形勢，結合自身強項利用好機遇期，具備戰(zhàn)略的發(fā)展眼光至關重要。

6月7日-8日，一場文化和旅游大融合背景下的行業(yè)盛會——《第三屆中國文旅大消費創(chuàng)新峰會》即將開幕，大會以“趕潮·謀變”為主題，聚焦提升實現(xiàn)文化自信和產(chǎn)業(yè)使命，大會從文旅扶貧、文旅投資與運營創(chuàng)新、目的地產(chǎn)品創(chuàng)新及營銷與文化傳播創(chuàng)新、文旅產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新等多維度、多角度全方位解碼中國文旅業(yè)的發(fā)展邏輯，屆時將有華強方特、宋城演藝、華誼兄弟等主題公園企業(yè)、文旅集團現(xiàn)身說法，更多精彩內(nèi)容詳見大會議程。掃描下方二維碼即可報名參會。

*本文作者，周鳴岐，景鑒智庫創(chuàng)始人、首席分析師，執(zhí)惠專家作者。