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“田園綜合體”一詞去年被正式寫入中央一號(hào)文件，距今已一年有余，而其市場(chǎng)探索已然更早，但其作為一種全新概念或業(yè)態(tài)，目前依然處于摸索中，尚未形成足以為行業(yè)借鑒的發(fā)展模式，土地問題、三產(chǎn)融合與農(nóng)民增收等是其中難點(diǎn)，“脫農(nóng)”現(xiàn)象存在隱憂。在資本逐利中，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位如何體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)布局中如何發(fā)展，如何做好利益平衡，讓農(nóng)民成為真正主體并由此獲益，還存在挑戰(zhàn)。

土地難題

土地問題一直被認(rèn)為是田園綜合體落地的難點(diǎn)之一。按照要求，農(nóng)民是田園綜合體的主體，且農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)鏈中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在一二三產(chǎn)業(yè)的互促融合發(fā)展形成大農(nóng)業(yè)范疇。土地的有效足夠供給，成為田園綜合體建設(shè)的關(guān)鍵。

作為休閑農(nóng)業(yè)或田園綜合體用地的門類存在多樣性，包括農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地；農(nóng)村集體建設(shè)用地；四荒地，荒山、荒溝、荒丘和荒灘；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；對(duì)投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等。但也存在多條用地紅線：不得占用基本農(nóng)田、不得超越土地利用規(guī)劃、嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍。

記者調(diào)查顯示，目前有些田園綜合體建設(shè)采取的規(guī)避辦法是：用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設(shè)；以建設(shè)臨時(shí)生產(chǎn)用房名義進(jìn)行修建；建筑采用架空結(jié)構(gòu)，以滿足不破壞耕作層的要求；修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；以建設(shè)溫室大棚的方式建餐廳； 用可移動(dòng)的集裝箱和房車進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)。對(duì)此，來也股份創(chuàng)始人楊振之表示，以上“擦邊球”方法存在較大不確定性風(fēng)險(xiǎn)，建議必要建筑設(shè)施應(yīng)通過立項(xiàng)審批，申請(qǐng)建設(shè)用地。但這一辦法實(shí)施起來相對(duì)困難，且拿地費(fèi)用也相對(duì)較高。

目前，田園綜合體的主流土地獲取方式有四種：采用土地銀行的方式；建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社；農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地的指標(biāo)整理與農(nóng)林復(fù)墾；土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等。但這其中也有挑戰(zhàn)。可參考一例是，早在2008年，成都在全國(guó)率先掛牌成立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展提供土地保障，但多年過去，這一探索模式尚未取得良好成效。

政策方面倒是呈利好趨勢(shì)。對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，政府已予以了用地支持，并探索建立保障機(jī)制。2018年的一號(hào)文件提出，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展；完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)。

也有專家認(rèn)為，宏觀政策利好下，田園綜合體的土地依然還存在難題。這包括我國(guó)農(nóng)民戶均經(jīng)營(yíng)土地少，多為一家一戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成較為零散的地塊，對(duì)田園綜合體大面積的土地利用形成制約。也就是說，田園綜合體的大量用地要獲得很多農(nóng)民的許可，利益主體眾多且復(fù)雜多樣化，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)的積極性各有不同，一旦未達(dá)成統(tǒng)一意見，整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)將受到不利影響。

社會(huì)資本的挑戰(zhàn)

楊振之認(rèn)為，未來的鄉(xiāng)村價(jià)值需要重估，其價(jià)值會(huì)有一個(gè)復(fù)合型、綜合型的提升。鄉(xiāng)村已不再是單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)載體，它還要解決美麗鄉(xiāng)村的生態(tài)宜居問題，為城市人和周邊人群的休閑度假、養(yǎng)身康體等一系列的高潛力價(jià)值需求提供載體。這也促推更多的社會(huì)資本“上山下鄉(xiāng)”，發(fā)力田園綜合體建設(shè)。

田園綜合體的業(yè)態(tài)模式為“農(nóng)業(yè)+文旅+地產(chǎn)”，完善的田園綜合體是一個(gè)包含農(nóng)林牧漁、加工、制造、餐飲、旅游等行業(yè)，以農(nóng)村用地為載體，以功能復(fù)合化、開發(fā)園區(qū)化、主體多元化為特征，融合“三生”功能的新型“三農(nóng)”復(fù)合載體 。

社會(huì)資本進(jìn)入，為鄉(xiāng)村形態(tài)改變提供了更多可能。旅游金融投資專家陳宇認(rèn)為，企業(yè)承接農(nóng)業(yè)，可以避免實(shí)力弱小的農(nóng)戶的短期導(dǎo)向行為，可以做中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的方法提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 形成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。

楊振之指出，田園綜合體運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)等人才的欠缺，是目前田園綜合體建設(shè)的一個(gè)難題，導(dǎo)致一些規(guī)劃設(shè)計(jì)方向走偏，或難以落地。在他看來，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，針對(duì)田園綜合體的三產(chǎn)融合就要進(jìn)行完整的體系化考慮，且農(nóng)業(yè)規(guī)劃要先行，在接入文旅布局，在社會(huì)資本進(jìn)入后，必須要體制化考慮這個(gè)問題。

區(qū)別于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)綜合體，田園綜合體的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成除了農(nóng)貿(mào)科教等，還有文旅康養(yǎng)、地產(chǎn)、會(huì)展、環(huán)保等業(yè)態(tài)，其充分考慮主客共享，不單追求經(jīng)濟(jì)效益，更要求綜合效益。田園綜合體的三個(gè)核心是田園生產(chǎn)、田園生活和田園景觀。鮮明的品牌形象、便捷多樣的交通方式、完善切實(shí)的主客共享、完善的游樂活動(dòng)體系、特色化住宿餐飲體系、高績(jī)效循環(huán)的農(nóng)業(yè)體系等，是田園綜合體的必備要素。

田園東方創(chuàng)始人兼CEO張誠(chéng)曾表示，“綜合體”理應(yīng)是跨產(chǎn)業(yè)、跨功能的綜合規(guī)劃，具體到項(xiàng)目當(dāng)中就是多功能、多業(yè)態(tài)的綜合運(yùn)營(yíng)，這就要求項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方能夠深入挖掘當(dāng)?shù)氐母鞣N資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。

農(nóng)民利益需保障

檢視田園綜合體成效的一個(gè)重要因素，在于農(nóng)民利益保障幾何。不管在田園綜合體的概念還是落地實(shí)施中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民都處于前置狀態(tài)，因?yàn)檗r(nóng)民是田園綜合體的核心主體。

在陳宇提供的田園綜合體利益分配架構(gòu)中，農(nóng)民收益主要來自三方面：以農(nóng)村土地入股村集體公司和鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，定期分紅，或者出租土地獲取租金；成為企業(yè)員工獲取勞動(dòng)報(bào)酬；土地及地上附著物一次性補(bǔ)償。

企業(yè)或平臺(tái)公司的收益同樣主要有三塊：實(shí)現(xiàn)完整業(yè)態(tài)后，通過產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲取經(jīng)營(yíng)性收入；酒店、民宿社區(qū)等配套實(shí)現(xiàn)收益；周邊配套土地升值。

楊振之透露，現(xiàn)在的田園綜合體更多是外來資本在做，所以具體的利益組織構(gòu)建很關(guān)鍵。他表示，這個(gè)利益架構(gòu)的搭建，應(yīng)該是資本方、農(nóng)民和政府三方來商量，而不能由單一方來主導(dǎo)。如果由資本來主導(dǎo)，農(nóng)民的利益就很可能被侵占。在田園綜合體建設(shè)中，現(xiàn)在還沒有保護(hù)農(nóng)民利益比較好的模式或模型。

政府角色的走向就變得很關(guān)鍵。在田園綜合體建設(shè)中，政府一般提供資金和政策支持，但出于招商引資等目的，政府選擇與資本站在一起，并非不可能。楊振之建議，政府不應(yīng)該作為利益相關(guān)者一方參與進(jìn)去，而更應(yīng)該是利益協(xié)調(diào)方或平衡者，更多站在弱勢(shì)一方，也就是農(nóng)民一方，保護(hù)原住民的利益，并考慮如何保持三農(nóng)問題的均衡發(fā)展。

另有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)下一個(gè)矛盾點(diǎn)是，政府出于招商引資目的，而田園綜合體運(yùn)營(yíng)商并不具備足夠的能力，如何做長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高延伸價(jià)值，農(nóng)民利益如何保障等都是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

農(nóng)民利益的保障，其實(shí)不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，還包括文化利益。在真正的田園綜合體里，不僅有老農(nóng)民，更有被鄉(xiāng)村吸引、愿意從城市回歸鄉(xiāng)村、參與農(nóng)村發(fā)展的新農(nóng)民。他們需要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代間進(jìn)行文化的構(gòu)連和融合。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)和現(xiàn)代的對(duì)接溝通，田園綜合體才更具市場(chǎng)價(jià)值。

*本文來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，作者：張利民，原標(biāo)題：《土地難題尚存 利益架構(gòu)待規(guī)范 田園綜合體仍存基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)》。