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近日，海南省住建廳發(fā)布《海南省鄉(xiāng)村民宿發(fā)展規(guī)劃（2018-2030）》（以下簡稱《規(guī)劃》），從目標規(guī)模、規(guī)劃布局、政策建議等多方面，描繪了海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展路徑和圖景，可算是對2018年2月1日《海南省人民政府關于促進鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導意見》的進一步推動舉措。

據(jù)《規(guī)劃》，預測到2030年，海南鄉(xiāng)村旅游人口將達到5100萬人次，共需短租型鄉(xiāng)村民宿數(shù)量約6500家（為當前數(shù)量的約45倍），提供旅游床位數(shù)11.7萬張。

這些數(shù)據(jù)之于當前海南鄉(xiāng)村民宿境況，有“平地起高樓”之感，背后既是政策和市場需求雙驅動的必然，也預示著“磚瓦壘砌”的多重不易。

單就旅游經濟而言，海南有通過發(fā)展鄉(xiāng)村民宿來做大旅游盤子，在三亞、?？诨A上尋求多地開花的期許，以及在房地產全域限購下為房地產資本找尋新出口、新落地點的意圖。

《規(guī)劃》在土地、資金、人才、審批監(jiān)管等方面提出16項扶持政策，以圖刺破鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的多重桎梏，只是規(guī)劃在紙張，海南鄉(xiāng)村民宿的落地發(fā)展依然存在不少個性和共性的變量。

目前海南的鄉(xiāng)村民宿還不成“氣候”，官方言之尚處于萌芽階段。此次推出《規(guī)劃》，海南主要基于政策和市場等考量。

政策方面主要是鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設及推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等相關政策的出臺推動。市場方面也有多個因素。

一是閑余資源的整合利用，在房地產調控背景下將資本引入鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

《規(guī)劃》顯示，海南省鄉(xiāng)村住宅面積逐年遞增，常住人口逐年減少，按人均居住面積約30平方米，常住人口388.45萬人估算，約有4000萬平方米農村房屋（住宅）長期處于閑置狀態(tài)。

二是目前鄉(xiāng)村民宿供給不足。

《規(guī)劃》顯示，2018年海南鄉(xiāng)村旅游人次1024萬，鄉(xiāng)村民宿僅145家，接待能力不足30萬人次/年。

這些民宿還有城鄉(xiāng)差距大、區(qū)域不平衡等狀況，比如當下鄉(xiāng)村民宿集中于三亞、海口和東部黃金旅游線路上，其中三亞民宿量占海南全省的50.7%，?？谡?2.2%，兩地占比超6成。

三是市場需求正在擴增。

《規(guī)劃》提及，預測規(guī)劃期末（2030年），海南鄉(xiāng)村旅游人口將達到5100萬人次，共需短租型鄉(xiāng)村民宿數(shù)量約6500家，提供旅游床位數(shù)11.7萬張；而同期海南預測將新增候鳥養(yǎng)老人口約68萬人，在海南房地產限購背景下，可將部分新增候鳥養(yǎng)老剛需引入鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)村康養(yǎng)型長租民宿發(fā)展。

基于這些因素，海南發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的規(guī)劃布局邏輯是形成“兩圈一帶三組團”鄉(xiāng)村民宿空間結構。

（來源：《海南省鄉(xiāng)村民宿發(fā)展規(guī)劃（2018-2030）》）

這一空間結構中的不同區(qū)域又基于各自特色資源，構建包括火山、濕地、濱海、溫泉、漁村、疍家、崖州合院、黎鄉(xiāng)、熱帶休閑農業(yè)、康養(yǎng)等十余個不同主題的特色民宿集群。

三亞市旅游民宿協(xié)會會長高力對執(zhí)惠表示，由于國家相關政策趨好，使得鄉(xiāng)村民宿更多走向“陽光底下”，加上海南酒店產品同質化導致其處于一個“下跌”狀態(tài)，吸引不少人投資鄉(xiāng)村民宿，推動了這兩年很多高水平鄉(xiāng)村民宿的出現(xiàn)。且海南熱帶雨林、黎族苗族村落等資源，是打造特色民宿的優(yōu)勢。

他提到，此前三亞或海南對外的推介多是高星級酒店，近兩年甚至今年才開始推廣鄉(xiāng)村民宿，市場推廣不足是海南鄉(xiāng)村民宿面臨的一個問題。同時，海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展還需要相關政策的放寬和扶持。

說到政策，此次《規(guī)劃》涉及多項，主要分為用地用房、建設資金、專業(yè)人才和審批監(jiān)管四個方面，大致16項細分政策。

這里主要看下用地用房、建設資金方面。其中用地用房又分為4個方面。

一是完善鄉(xiāng)村民宿用地規(guī)劃。

支持將鄉(xiāng)村民宿旅游、休閑農業(yè)及配套基礎設施建設等相關建設用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃; 

對列入全省精品鄉(xiāng)村民宿項目庫中需要使用建設用地建設配套服務設施的項目,優(yōu)先安排建設用地計劃指標;

結合各地資源特色,編制詳細發(fā)展規(guī)劃和具體實施方案,在符合‘多規(guī)合一’的前提下,探索在山區(qū)實施點狀供地方式,進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

二是盤活鄉(xiāng)村閑置土地和房屋。

全面啟動鄉(xiāng)村閑置土地和房屋調查摸底、盤活利用工作,圍繞鄉(xiāng)村民宿開發(fā),有序盤活閑置荒地、舊村委用房、舊廠房、舊校舍、農戶閑置房等。鼓勵村民可以房屋產權入股,村集體以集體房屋、現(xiàn)金投入修繕、經營等方式入股,成立鄉(xiāng)村民宿協(xié)會(公 司),對本村民宿進行招商與開發(fā)。 

三是促進鄉(xiāng)村土地交易流轉。

在土地所有權、承包權明確的前提下, 支持村集體和承包人利用非耕農用地經營權,在不改變土地用途的前提下以租賃、投資入股等方式開發(fā)鄉(xiāng)村民宿旅游項目;

探索利用增減掛鉤、增存掛鉤等方式,促進農村集體建設用地的集約節(jié)約利用,通過土地整理復墾等措施騰退出來的建設用地規(guī)模指標,可優(yōu)先落實和解決鄉(xiāng)村旅游設施用地;

具有合法的土地和房屋使用證明、合法的房屋租賃合同(如經營者與民宿房屋權屬所有者不一致),鼓勵簽訂10年以上長租合同, 市縣鄉(xiāng)村民宿管理綜合協(xié)調部門對簽訂滿20年租約的規(guī)范合同文本實行編號備案管理,并監(jiān)督合同執(zhí)行。租約到期后承租人有優(yōu)先續(xù)租權。

可探索通過“租賃加贈送”的模式保障民宿投資者的權益,即租賃20年后再“贈送”10年或先“贈送”10年后再租賃20年的方法,在不違反法律規(guī)定的前提下可約定20年后的續(xù)約問題。農民亦可以未來的土地租金入股鄉(xiāng)村民宿,享受分紅。 

四是設立鄉(xiāng)村民宿用房審批和指導制度。

對重點發(fā)展鄉(xiāng)村民宿旅游的區(qū)域,經相關部門審核后,對符合標準的鄉(xiāng)村民宿新建、改建房屋進行設計和建造指導。 

大體上看，這些政策的指向性比較明確，意在為鄉(xiāng)村民宿的農村用地用房桎梏進行松綁，推動解決鄉(xiāng)村民宿中關鍵的房屋土地問題，為其騰挪出更多的用地空間，一者鄉(xiāng)村民宿的用地將可能不再局限于農民的宅基地，二者農民宅基地房屋的改造重建將獲得更多支持。

不過據(jù)執(zhí)惠了解，單以農民宅基地房屋租賃來說，農民基于房租收益等問題單方面毀約現(xiàn)象并不鮮見，有些村委會也不太愿意為這些租賃合同背書，類同情況是否會發(fā)生在海南，將是影響投資人積極性的要素之一。 

這里不得不說上述政策中的“……市縣鄉(xiāng)村民宿管理綜合協(xié)調部門對簽訂滿20年租約的規(guī)范合同文本實行編號備案管理，并監(jiān)督合同執(zhí)行。租約到期后承租人有優(yōu)先續(xù)租權?！奔啊翱商剿魍ㄟ^“租賃加贈送”的模式保障民宿投資者的權益，即租賃20年后再“贈送”10年或先“贈送”10年后再租賃20年的方法…… ”

這些政策內容的一個用意即在于約束規(guī)范農村房屋租賃期保障問題，使得承租人能維持10年、20年乃至30年的持續(xù)經營。

上述租賃加贈送的模式有回避“農村宅基地的租賃期最長為20年”規(guī)定之嫌。這一模式有可行性，但關鍵還是如何保障的問題，農民毀約的隱患怎么遏制或排除，相關的法律法規(guī)建設是否跟上很重要，縱然《規(guī)劃》中提到“市縣鄉(xiāng)村民宿管理綜合協(xié)調部門對簽訂滿20年租約的規(guī)范合同文本實行編號備案管理，并監(jiān)督合同執(zhí)行”，其要從紙面到落地，依然需要更多細化的措施和政策來推動。

高力提到，鄉(xiāng)村民宿的投資者多希望農村房屋的租賃期足夠長，因為鄉(xiāng)村民宿的投建要么是舊房改造，要么推倒重建，整體費用不低，租賃期越長，可拉長攤低成本的周期，同時足夠長的租賃期也為期間的民宿轉讓提供更多可能，增加投資的靈活度，既然轉讓，自然要為接手者也留出較長的運營回報期。

不過租賃加贈送30年的租賃期政策落實后，在他看來也有變相發(fā)展房地產的可能，這需要更多的政策或法律來補上漏洞。

土地之外，鄉(xiāng)村民宿尤其是中高端民宿投資，所需資金量不小，加上運營回報周期較長，資金一直是鄉(xiāng)村民宿擴容的一大制約因素。

為此，《規(guī)劃》中也提出了6項資金支持政策。包括海南各市縣要以美麗鄉(xiāng)村為平臺，統(tǒng)籌安排美麗鄉(xiāng)村建設資金、旅游發(fā)展資金等，打造美麗鄉(xiāng)村，促進民宿旅游發(fā)展；以及設立政策資金，包括鄉(xiāng)村民宿扶貧基金、鄉(xiāng)村民宿獎勵基金等。

此外相對更為直接的是落實稅收減免。符合條件的鄉(xiāng)村民宿企業(yè)，享受國家小型微利企業(yè)稅收減免、自產農產品免稅及進項稅款抵扣。

另主要說下金融扶持?！兑?guī)劃》提到“引導金融機構依法合規(guī)創(chuàng)新金融產品和服務模式，擴展鄉(xiāng)村民宿經營主體融資渠道，在防范風險的前提下降低融資條件和門檻，服務鄉(xiāng)村民宿發(fā)展。建立鄉(xiāng)村民宿保險體系、保險產品，依法開展農村土地經營權和住房抵押貸款、農村居民信用貸款等試點，并提供貼息補助，引導金融資源配置到鄉(xiāng)村民宿產業(yè)發(fā)展中去。 ”

其中“依法開展農村土地經營權和住房抵押貸款”是重要信息點，但同樣由于租賃期難以保證的風險，鄉(xiāng)村民宿投資者對所租賃土地權益的難以掌控，使其指望通過一紙租賃合同來獲取銀行貸款的訴求，基本難以實現(xiàn)。

說千道萬，規(guī)劃在紙面，要真正落地所要花費的心力遠勝規(guī)劃制定。另一層面的關鍵是這個規(guī)劃圖景，是否有足夠的客群來支撐？

如上文所述，《規(guī)劃》預估2030年海南鄉(xiāng)村旅游人口將達到5100萬人次，將2030年鄉(xiāng)村民宿數(shù)量定在約6500家，是目前145家的近45倍。

根據(jù)《海南省人口發(fā)展規(guī)劃（2030年）》，海南2030年常住人口為1248萬左右。這些數(shù)據(jù)對比不難發(fā)現(xiàn)，海南鄉(xiāng)村民宿的主流消費仰賴島外客群?！兑?guī)劃》中也提到，海南民宿旅游市場中，有 93.2%的消費者來自于海南島外。

高力也表示，江浙區(qū)域的鄉(xiāng)村民宿一大客群來自周邊游以及周末等短途游，主要是圍繞中心城市來布局的，中心城市及輻射腹地提供了巨大的客群支撐，但海南島的常住人口并不足以支撐未來的鄉(xiāng)村民宿市場體量，而且鄉(xiāng)村民宿的不少輻射人群本身就是旅游從業(yè)人員，需求釋放有限，所以海南鄉(xiāng)村民宿市場營銷的目標群體不能落在本地，一定是島外市場，市場客群是外向型的。

比如當前三亞民宿量在海南全省的占比超過一半，高力認為這和三亞是一個全國性目的地有關，而海南的其他區(qū)域大力發(fā)展鄉(xiāng)村民宿，是否具備足夠的吸引力是個問題。也即應該有個輕重緩急，先把市場熱點區(qū)域發(fā)展起來，再外延擴大。

此外，長三角、珠三角等經濟較發(fā)達區(qū)域是海南旅游的主要客源地，這些區(qū)域恰是鄉(xiāng)村民宿市場也較成熟區(qū)域，如何撬動他們在海南消費鄉(xiāng)村民宿是個挑戰(zhàn)。

高力認為，游客的住宿可選擇產品很多，對鄉(xiāng)村民宿并沒有硬性的需求，沒有多少游客會因為去專門體驗鄉(xiāng)村民宿而飛到海南，于此鄉(xiāng)村民宿需求難以具體量化，更多可能是游客在一個目的地旅游度假時，該地有鄉(xiāng)村民宿的供給，游客選擇去體驗，“并不是我們把（鄉(xiāng)村民宿）供給先做足了，它自然會產生需求，不是這樣的。”

他建議，更多導流拉動鄉(xiāng)村民宿消費，海南需要把自駕游發(fā)展起來，把游客的腿變得“更長更快”，能跑得更遠，海南從南到北自駕約三個小時，自駕游成熟后有助將全島的目的地做熱，而不是游客飛到三亞后就待在三亞，或在周邊打轉。

《規(guī)劃》中已有相關考量，即改善民宿交通路網，包括依托現(xiàn)有立體交通網絡，不斷加強支線建設，加快?？?五指山-三亞、儋州-萬寧的高速公路及濱海旅游公路建設；建設海南民宿群落至主干道、旅游景區(qū)的連接道路，完善民宿區(qū)內部交通基礎設施。

《規(guī)劃》提到的另一個點也值得關注，即養(yǎng)老、康養(yǎng)與鄉(xiāng)村民宿的結合，2017年海南候鳥人口達 130.98 萬，且流動型候鳥人口占比逐年增加。《規(guī)劃》顯示，海南流動型候鳥人口年均增長9.2%，預測到2030 年海南將新增候鳥養(yǎng)老人口約 68 萬人，由于海南房地產限購，這部分新增候鳥養(yǎng)老剛需有望引入鄉(xiāng)村，刺激鄉(xiāng)村長租型康養(yǎng)民宿市場增長。

《規(guī)劃》還提到，到海南養(yǎng)老的人口占流動型人口比重達41%，停留時間主要集中在每年的 11 月至次年的4月。整體處于淡季，對平衡淡旺季客流有幫助。

但問題在于，養(yǎng)老康養(yǎng)對醫(yī)療條件、康養(yǎng)設施等要求不低，鄉(xiāng)村長租型康養(yǎng)民宿真正做起來必然需要在此下一定重本，當養(yǎng)老客群離去，這些定位為康養(yǎng)且配套醫(yī)療康養(yǎng)業(yè)態(tài)的民宿，如何為續(xù)運營也是個挑戰(zhàn)。加上在當前農村土地問題沒有實質突破的境況下，社會資本的進入難免心存謹慎。尤其如何避免圈地房地產化也需著重考慮。

落歸一句，海南鄉(xiāng)村民宿的規(guī)劃圖景最后落地幾何，還存有多個不小的變量。