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1、現(xiàn)象：景區(qū)門票價(jià)格的地域性差異

繼2018年6月發(fā)布《關(guān)于完善國有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制  降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格的指導(dǎo)意見》后，2019年3月14日國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）又發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)深入推進(jìn)降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格工作的通知》，要求更大范圍、更大力度推進(jìn)重點(diǎn)國有景區(qū)門票降價(jià)，對2018年已經(jīng)降價(jià)，但降價(jià)不到位、高定價(jià)大折扣等問題仍然突出的景區(qū)，要推動進(jìn)一步門票降價(jià)。與其他國家相比，我國景區(qū)門票占居民人均月收入一直處于較高水平，以美國黃石公園、法國盧浮宮、日本富士山為代表的多數(shù)景區(qū)門票一般低于國民人均月收入的1%。2018年我國居民人均可支配月收入為2352元，而高于100元的國有重點(diǎn)景區(qū)門票卻不在少數(shù)（國家統(tǒng)計(jì)局，2019）。有人常常用美國迪士尼樂園的門票票價(jià)來論證國內(nèi)景區(qū)門票并不貴，但這不可比，迪士尼是“無中生有”，由企業(yè)投資建成，純粹屬于市場行為。可比的是美國黃石公園，黃石公園對一部7人座的汽車收費(fèi)25美元（筆者1996年游覽時(shí)是7美元），每人不到4美元，且一票可以同時(shí)在黃石公園及大堤頓國家公園任意游覽7天。高門票被視為制約國內(nèi)旅游發(fā)展的重要因素，降低票價(jià)也一直是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，但目前來看情況仍難改善。

筆者通過整理中國世界遺產(chǎn)名錄中或近幾年開發(fā)的具有代表性的重點(diǎn)景區(qū)2018年降價(jià)后的門票價(jià)格，發(fā)現(xiàn)門票居高不下的情況并非普遍存在于全國所有重點(diǎn)景區(qū)，具有明顯的地域性差異。相比于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的景區(qū)門票即使經(jīng)過國家發(fā)改委的敦促降價(jià)后仍然居高不下，“一令難行”的情況在偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯。對比多個(gè)位于我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的零票價(jià)景點(diǎn)，位于中西部地區(qū)的重點(diǎn)景區(qū)門票降價(jià)后仍然超過100元，部分景區(qū)門票加上必須的景區(qū)交通后已突破300元（表1）。

高票價(jià)的背后是我國景區(qū)典型的“門票經(jīng)濟(jì)”，如張家界單純的門票經(jīng)濟(jì)即占了總營收6成以上（張家界旅游集團(tuán)股份有限公司，2019）。許多封閉式景區(qū)的“門票經(jīng)濟(jì)”來源不僅只限于門票銷售，還有景區(qū)客運(yùn)業(yè)務(wù)（包括區(qū)間車、索道等）收入，后者雖也是營收主導(dǎo)，但并不屬于國家發(fā)改委要求降價(jià)的部分。如表1所示，不少景區(qū)的區(qū)內(nèi)客運(yùn)價(jià)格都已接近或超過門票票價(jià)，并一舉成為景區(qū)利潤最高的業(yè)務(wù)。如2017年四川峨眉山景區(qū)的門票業(yè)務(wù)利潤為1.54億元，而客運(yùn)索道業(yè)務(wù)的利潤達(dá)2.15億元，毛利率達(dá)74.01%（峨眉山旅游股份有限公司，2017），明顯高于門票業(yè)務(wù)。此外，部分地勢較為平坦的旅游區(qū)往往也打著“保護(hù)環(huán)境”“為游客安全”的旗號，特意將游客中心修建在離景點(diǎn)較遠(yuǎn)的區(qū)域，使得乘坐區(qū)間車成為游客的必選項(xiàng)。如進(jìn)入新疆喀納斯的游客就必須在距離景區(qū)換乘中心約29千米處的游客服務(wù)中心購買高價(jià)的區(qū)間車票，乘坐區(qū)間車方能進(jìn)入景區(qū)。這種千方百計(jì)提升門票經(jīng)濟(jì)的做法在我國尤其是中西部的景區(qū)中并不少見。

有些國寶級且空間有限的景區(qū)（如故宮博物院），無法承受降低門票或免門票后帶來的承載壓力，這也恰恰成為了某些景區(qū)前些年提高門票的“借口”。游客量與門票高低確實(shí)有負(fù)相關(guān)關(guān)系，但在實(shí)踐中門票的價(jià)格彈性往往并不大。某享受西部政策的中部著名景區(qū)，曾經(jīng)為提高門票價(jià)格召開聽證會，漲價(jià)理由是為了控制游客量進(jìn)而保護(hù)景區(qū)。門票提高之后，景區(qū)游客量不但沒有減少，還逐年上升。某些專家在論證高門票的合理性時(shí)認(rèn)為游客在旅游過程中，機(jī)票住宿費(fèi)花費(fèi)如此多，幾百元門票算什么？這些論證的專家往往并不是購票人群。再比如故宮，門票如果從60元提高到100元，景區(qū)游客量的變化同樣也不會太大?？刂凭皡^(qū)游客量，更有效的方式是采取門票限額預(yù)約制，如西藏布達(dá)拉宮采取每天限定發(fā)售2300張票的措施，即有效保護(hù)了文化遺產(chǎn)，控制游客量并不能作為漲價(jià)的理由。

重點(diǎn)國有景區(qū)大部分是國家級風(fēng)景名勝區(qū)（相當(dāng)于美國的國家公園），這是一種公共產(chǎn)品，不是一般的商品。它具有資源獨(dú)特性基礎(chǔ)上的壟斷性，不能說“只要進(jìn)入市場，就應(yīng)該以市場經(jīng)濟(jì)的法則來對待門票價(jià)格問題”。我們國家的重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)一直以來實(shí)行的是屬地管理原則，地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)政府從自身的利益出發(fā)，往往采用高門票策略。國家發(fā)改委代表國家要求降低門票，是對過去屬地管理體制下門票過高的一種自上而下的糾偏，也可以認(rèn)為是未來實(shí)施國家公園管理體制的一種前期工作。其正當(dāng)性在于：國家是為全體公民的利益而管理自然資源。我國《憲法》第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。因此，國家對自然資源的所有其實(shí)并不是權(quán)利，而是權(quán)力。從國家財(cái)產(chǎn)制的創(chuàng)設(shè)目的的角度來看，這種權(quán)力是管理權(quán)，即通過管理自然資源實(shí)現(xiàn)公共福利。從這個(gè)意義上而言，國有景區(qū)本質(zhì)上屬于公共物品（左冰，2018）。

國家發(fā)改委推動重點(diǎn)國有景區(qū)門票的調(diào)價(jià)應(yīng)該被支持，這是解決“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的系列舉措之一，也是為了倒逼景區(qū)擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”依賴，助推地方向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。 

杭州西湖景區(qū)自2002年取消環(huán)湖景點(diǎn)門票后，帶動了整個(gè)杭州的旅游發(fā)展，實(shí)現(xiàn)超4倍的旅游收益。降低門票是國家戰(zhàn)略，但從多數(shù)景區(qū)的降價(jià)力度來看，地方對于景區(qū)降價(jià)的意愿卻相對很低，尤其是部分社會關(guān)注度較高的景區(qū)普遍存在降幅較小情況，門票的定價(jià)及降價(jià)力度為何會存在地域性差異？“門票降價(jià)一令難行”的情況為什么在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)更為普遍？

2、旅游發(fā)展模式的區(qū)域性差異

門票出現(xiàn)地域性差異首先與旅游發(fā)展的區(qū)域性差異相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同，旅游發(fā)展的邏輯也存在較大差異。用弗里德曼的“核心-邊緣”理論來看我國的區(qū)域發(fā)展，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為“邊緣”地區(qū)，與“核心”地區(qū)相比缺少資金、人才、知識技術(shù)、創(chuàng)新等重要生產(chǎn)要素，在全球化過程中往往難以依靠這些生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或發(fā)展高附加值的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（保繼剛，2014）。而旅游業(yè)則因進(jìn)入門檻低、資源導(dǎo)向強(qiáng)，往往成為擁有壟斷性旅游資源的地區(qū)爭取資金流入和發(fā)展機(jī)會的較佳選擇，如新疆喀納斯景區(qū)、西藏雅魯藏布江峽谷等。此外，相較于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元的“核心”地區(qū)而言，旅游業(yè)在邊緣區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往扮演著引擎作用。但相比于發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展旅游的水到渠成，欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展旅游更像是孤軍深入。這類地區(qū)位于核心的邊緣，為了引進(jìn)客源、資金和人才，在發(fā)展旅游的同時(shí)往往需要完善旅游發(fā)展的配套設(shè)施，如基礎(chǔ)交通設(shè)施、市政公共設(shè)施、餐飲接待設(shè)施等。這類基礎(chǔ)設(shè)施由于具有投資額大、回報(bào)周期長、且回報(bào)率低的特點(diǎn)，往往難以吸引到產(chǎn)業(yè)資本，因而只能由地方政府或國企對其進(jìn)行投資建設(shè)。除了部分財(cái)政撥款外，地方政府和政企合作開發(fā)公司要以財(cái)政資金、貸款等方式獲取投資基金，在付出較大管理成本的同時(shí)還需承擔(dān)較大的財(cái)政壓力。相對于具有多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)達(dá)地區(qū)，偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在旅游上的投資成本要大得多。

3、現(xiàn)有稅收體制下的財(cái)政收入差異

在門票經(jīng)濟(jì)的地域性差別中，另一個(gè)重要的原因就是不同地區(qū)稅收結(jié)構(gòu)的差異。稅收收入是地方政府履行事權(quán)、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)?！昂诵摹眳^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，規(guī)模經(jīng)濟(jì)成熟；相對而言，上述以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的“邊緣”地區(qū)，受區(qū)位、信息、資源等要素阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式較為單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較小且效益較低，這就造成了“邊緣”地區(qū)稅基較小且稅收來源單一的問題。再看旅游業(yè)相關(guān)稅收的地域差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)較不成熟，除景區(qū)公司外，參與旅游經(jīng)營中的往往是當(dāng)?shù)氐男∥⑵髽I(yè)。而我國在中央及地方層面都有支持小微企業(yè)經(jīng)營的多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策：財(cái)政部規(guī)定對月營業(yè)額2萬~3萬元（季營業(yè)額6萬~9萬元）的營業(yè)稅納稅人免征營業(yè)稅（財(cái)政部，國家稅務(wù)局，2014）。部分地區(qū)為扶持小微企業(yè)發(fā)展，不斷調(diào)整營業(yè)稅起征點(diǎn)，如2017年陽朔再次將小型微利企業(yè)的年應(yīng)納稅所得額上限由30萬元提高至50萬元（陽朔國稅局，2017）。此外，西藏等西部地區(qū)還對當(dāng)?shù)毓膭铑惍a(chǎn)業(yè)的內(nèi)外資企業(yè)給予稅率優(yōu)惠，2011—2020年統(tǒng)一執(zhí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略中15%的企業(yè)所得稅，其中，部分重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目還可享受免征5年企業(yè)所得稅的優(yōu)惠（西藏自治區(qū)人民政府，2014）。這類享受稅收減免優(yōu)惠的小微企業(yè)涵蓋了旅游業(yè)中餐飲、住宿、交通等方方面面。而受制于當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)和企業(yè)法律意識等問題，合理征稅面臨的阻礙也相對較大，游客在景區(qū)當(dāng)?shù)氐亩囗?xiàng)消費(fèi)也難以合理入稅。

地方政府背負(fù)的財(cái)政壓力需要通過財(cái)政收入達(dá)到平衡。目前，我國依托公共資源建設(shè)的景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)都?xì)w地方政府所有，只有故宮等少數(shù)景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)歸中央政府所有，因此門票收入的一部分屬于地方政府的非稅收入。非稅收入作為預(yù)算外收入一般可以由政府自由支配，用于投資基建等方面。此外，門票及景區(qū)客運(yùn)營收的增值稅也是地方政府相對穩(wěn)定且有保證的稅收收入。

因此，在稅源單一且不穩(wěn)定的前提下，“邊緣”地區(qū)旅游城市政府會對門票經(jīng)濟(jì)寄予厚望，其對門票經(jīng)濟(jì)的依賴程度也高于發(fā)達(dá)地區(qū)。

實(shí)際上，在稅收制度較為完善的發(fā)達(dá)國家，稅率的界定以及消費(fèi)入稅等方面都已建立起成熟的體系。如加拿大各省可自行確定省內(nèi)稅率，并將確定的稅率寫入成文法律。而當(dāng)?shù)氐牟宛^、酒店等服務(wù)提供方的報(bào)價(jià)均采用稅前報(bào)價(jià)方式，最終的消費(fèi)總價(jià)格還需包含稅前價(jià)乘以稅率的應(yīng)納稅額。消費(fèi)稅的方式明確了游客應(yīng)繳稅費(fèi)的額度，實(shí)現(xiàn)了旅游過程中各項(xiàng)消費(fèi)活動的完整入稅，進(jìn)而保證了政府合理的稅收收入。

各地方的財(cái)政能力是地方政府履行其事權(quán)、提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)，如果地方政府通過正常稅收能獲得充足的財(cái)政收入，進(jìn)而滿足城市建設(shè)、社會福利等需要，自然不會挾景區(qū)資源以漲票價(jià)。面對輿論對高票價(jià)的批評與國家層面的督促，地方政府也希望能盡快實(shí)現(xiàn)旅游轉(zhuǎn)型。但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的景區(qū)，如果政府不能夠得到合理的補(bǔ)助，擴(kuò)展稅收來源，而僅僅讓景區(qū)降低票價(jià)的話，那降價(jià)不實(shí)的情況依舊會持續(xù)。

4、旅游回扣激勵差異

對于旅行社和眾多OTA平臺來說，高門票還意味著高回扣，這關(guān)系到旅行社組團(tuán)和OTA宣傳的積極性。在表1所示景區(qū)所在目的地中，北京、上海、杭州等發(fā)達(dá)城市所承擔(dān)的城市功能相對多元，具有較強(qiáng)的向心作用，且人流量大，對于旅行社的依賴程度較?。欢鞑?、新疆、云南等偏遠(yuǎn)目的地雖具有壟斷性的旅游資源，但由于遠(yuǎn)離人口核心區(qū)，人流量相對較低，旅游發(fā)展對于旅行社的依賴程度則相對較高。在保證收支平衡的前提下，景區(qū)為了吸引更多的組團(tuán)游客，也不得不維持高票價(jià)以滿足旅行社的回扣需求。旅游回扣伴隨著中國旅游發(fā)展的數(shù)十年，已經(jīng)成為行業(yè)從業(yè)人員之間心照不宣的潛規(guī)則。云南省在眾多偏遠(yuǎn)目的地中脫穎而出，除了擁有壟斷性的旅游資源外，也離不開旅行社在巨額購物回扣激勵下的帶動作用。在過去幾年，旅行社以低價(jià)團(tuán)為幌子誘導(dǎo)游客購物和增加自費(fèi)景點(diǎn)來攫取回扣的事件屢禁不絕，足以看出旅游回扣對于旅行社組團(tuán)的激勵力度之大。因此，對于偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，若無法吸引到足夠的人流量，高票價(jià)的循環(huán)仍然難以改變。

5、討論

景區(qū)門票存在地域性差異的根本原因在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，“邊緣”地區(qū)在全球化重構(gòu)中只能選擇旅游業(yè)突圍，進(jìn)而在發(fā)展旅游業(yè)上付出的成本要高于發(fā)達(dá)地區(qū)。而在現(xiàn)有稅收體制下，依靠正常的稅收收入無法彌補(bǔ)地方政府在旅游業(yè)上的財(cái)政支出，門票經(jīng)濟(jì)在這樣的背景下誕生且將持續(xù)存在。是否能下一個(gè)判斷：只要“邊緣”地區(qū)仍以旅游業(yè)為單一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，稅收制度得不到完善，景區(qū)門票的地域性差異就會持續(xù)存在。

中共中央和國務(wù)院于2018年9月發(fā)布的《關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制  進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》中提出要“完善財(cái)稅金融土地配套政策”，即：健全消費(fèi)政策體系，進(jìn)一步研究制定鼓勵和引導(dǎo)居民消費(fèi)的政策。推動消費(fèi)稅立法。推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，合理提高個(gè)人所得稅基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)增加專項(xiàng)附加扣除，逐步建立綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。落實(shí)好健康、養(yǎng)老、家政等生活性服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。進(jìn)一步提升金融對促進(jìn)消費(fèi)的支持作用，鼓勵消費(fèi)金融創(chuàng)新，規(guī)范發(fā)展消費(fèi)信貸，把握好保持居民合理杠桿水平與消費(fèi)信貸合理增長的關(guān)系。鼓勵保險(xiǎn)公司在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，為消費(fèi)信貸提供融資增信支持。加大文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、家政等領(lǐng)域用地政策落實(shí)力度。

其中，特別談到“推動消費(fèi)稅立法”。消費(fèi)稅立法會在一定程度上解決目前的高門票問題，更加調(diào)動地方政府發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的積極性?？梢灶A(yù)見，旅游在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用會愈來愈大。

*本文來源：微信公眾號“旅游學(xué)刊”（ID：LYXK_TT），作者：保繼剛，原標(biāo)題：《觀點(diǎn)與爭鳴 | 保繼剛：為什么西部景區(qū)門票價(jià)格居高不降?——門票地域性差異問題》。