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4月29日，鳳凰古城在不安中迎來了五一長(zhǎng)假的第一批游客。日前，鳳凰古城景區(qū)門口的門票收費(fèi)處已“形同虛設(shè)”，“是否買票看覺悟吧！”古城游客這樣說。

看似一場(chǎng)鬧劇的“圈地事件”，由鳳凰縣人民政府及鳳凰古城背后的“操縱者”——鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司主導(dǎo)的“去商業(yè)化”改革計(jì)劃的引子，且不論這場(chǎng)“改革之風(fēng)”是否能讓古城“自然滋長(zhǎng)了11年的零散無序的商業(yè)模式”走向“規(guī)范化運(yùn)營(yíng)”。

單就此次事件中的政府職能部門危機(jī)公關(guān)及處理民眾輿情，體現(xiàn)出現(xiàn)階段中國地方政府在旅游化進(jìn)程中的危機(jī)管理能力，且透露出中國古城旅游化進(jìn)程中運(yùn)營(yíng)管理的復(fù)雜性和利益取向問題。

本文將從此次“圈地事件”的政府危機(jī)公關(guān)出發(fā)，探討地方政府在旅游化進(jìn)程、尤其是牽涉復(fù)雜龐大的利益攸關(guān)者的運(yùn)營(yíng)過程中的角色與定位。 

一．劃地為“牢”：景區(qū)“規(guī)范化運(yùn)營(yíng)管理”的引子

2013年 3月19日，鳳凰縣政府在長(zhǎng)沙舉行的鳳凰古城景區(qū)整合經(jīng)營(yíng)規(guī)范管理新聞發(fā)布會(huì)上公布，鳳凰古城景區(qū)新的旅游管理服務(wù)體系將從4月10日正式啟動(dòng)：

“將鳳凰古城風(fēng)景名勝區(qū)的古城景區(qū)與神鳳文化景區(qū)兩個(gè)4A級(jí)景區(qū)整合為一個(gè)產(chǎn)品，增加了旅游范圍和景點(diǎn)，價(jià)格仍按省物價(jià)局批復(fù)的每人次148元執(zhí)行。

城外的鄉(xiāng)村游景區(qū)點(diǎn)，根據(jù)市場(chǎng)需求和建設(shè)精品原則，把20個(gè)景點(diǎn)整合整理為兩條精品線路，每條線路的門票價(jià)格由原來的148元下調(diào)至100元。通過這次整合，游客來鳳凰旅游花相同或更少的錢，將得到更多和更優(yōu)的旅游體驗(yàn)?！?/span>

收門票只是一個(gè)引子，背后的動(dòng)機(jī)是鳳凰縣政府對(duì)于鳳凰古城“去商業(yè)化”和所謂“規(guī)范化運(yùn)營(yíng)”的改革大浪。

政府稱：為了把鳳凰打造成為國際知名旅游目的地，維護(hù)游客合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展，鳳凰縣委、縣政府組織縣內(nèi)各景區(qū)經(jīng)營(yíng)主體，根據(jù)市場(chǎng)需求和鳳凰旅游的實(shí)際，形成“整合經(jīng)營(yíng)，規(guī)范管理，構(gòu)建鳳凰旅游服務(wù)管理新體系”的思路，并將組建“鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)有限公司”，對(duì)鳳凰古城、南華山、鄉(xiāng)村游、南長(zhǎng)城、奇梁洞等景區(qū)實(shí)行“四統(tǒng)一”管理服務(wù)模式。

政策背后，是2001年發(fā)展旅游以來快速發(fā)展中產(chǎn)生的諸多問題：

1、無序開發(fā)，以次充好、價(jià)格混亂、欺詐游客、無證拉客、違規(guī)操作，游客投訴居高不下；

2、古城核心景區(qū)缺乏管控，違規(guī)旅游社以“免費(fèi)贈(zèng)送鳳凰游”牟取違法利益，破壞行業(yè)公平，損害導(dǎo)致正規(guī)經(jīng)營(yíng)旅行社對(duì)鳳凰市場(chǎng)信心日降；

3、鳳凰古城保護(hù)壓力增大，大量零負(fù)團(tuán)費(fèi)團(tuán)隊(duì)涌入鳳凰，管理成本劇增，古城不堪重負(fù)。

早在2012年年初，鳳凰古城便以“鳳凰西南軍事防御體系”的名義啟動(dòng)世界文化遺產(chǎn)申請(qǐng)計(jì)劃。古城保護(hù)之路，日漸浮上水面。

在2013年10月27日的大湘西文化旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推進(jìn)會(huì)上，湖南鳳凰縣委書記顏長(zhǎng)文表示，要將鳳凰苗族“四月八”跳花節(jié)、鳳凰邊城音樂節(jié)等五大文化節(jié)會(huì)活動(dòng)辦成品牌，讓鳳凰古城真正成為文化古城，而不是商業(yè)古城。

由此看來，出發(fā)點(diǎn)為“保護(hù)文化”，收門票政策放出，卻遭到來自媒體和民眾的集體聲討以及景區(qū)商戶的關(guān)門示威。

與這場(chǎng)“圈地運(yùn)動(dòng)”危機(jī)事件相比，變“商業(yè)古城”為“文化古城”——保護(hù)古城的初衷和理念，悄然淹沒在口水仗中，從政府的表現(xiàn)來看，缺少預(yù)警機(jī)制，未能事先察覺征兆。

從中國旅游市場(chǎng)化進(jìn)程來看，“門票”事件一直是國人“心頭之痛”，從黃山等名牌景區(qū)門票漲價(jià)、黃金周“門票漲價(jià)”等到今年國家干預(yù)強(qiáng)制實(shí)行門票優(yōu)惠政策，都可看出門票事件的敏感性。

對(duì)于鳳凰古城這樣一個(gè)原住民居住的“城”而非單純意義上、可以“圈起來”的景區(qū)而言，變“免費(fèi)”為收費(fèi)，勢(shì)必對(duì)當(dāng)?shù)卦钤斐蓢?yán)重影響，對(duì)運(yùn)營(yíng)管理增加難度——對(duì)于這點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)有所預(yù)警和防備，正因?yàn)檎畬?duì)此的疏忽和預(yù)警缺失，才讓口水仗一促即發(fā)，一發(fā)不可收拾。 

二．線上線下“口水仗”：越演越烈的危機(jī)事件

4月10日，鳳凰古城門票新政實(shí)施第一天。

4月11日，古城內(nèi)眾多商戶自發(fā)罷市抗議“進(jìn)城費(fèi)導(dǎo)致散客銳減”，被鳳凰縣官方定義為系“無證導(dǎo)游、拉客人員”組織、唆使。

4月12日，鳳凰縣官方與100多家客棧老板座談，副縣長(zhǎng)高湘文稱，商戶必須度過陣痛期，“很多人不在乎門票多少”。

4月14日～15日，家住該景區(qū)的黃田被曝出“想帶女友回家見父母”被攔，因?yàn)闄z票人員認(rèn)為“女友不在免票政策之內(nèi)”。

鳳凰縣官方對(duì)此的回應(yīng)是：正常，規(guī)矩定了就該嚴(yán)肅?！昂门患蕖P凰男’，因?yàn)槊看紊祥T都要錢?！?月14日，一句網(wǎng)絡(luò)流行語橫空出世，兩天內(nèi)獲得3000余條轉(zhuǎn)發(fā)。 

據(jù)中青輿情監(jiān)測(cè)室統(tǒng)計(jì)，6天內(nèi)，關(guān)注鳳凰古城“進(jìn)城費(fèi)”的日均新聞數(shù)，從1000余條攀升至2300余條。日均微博數(shù)量從1.2萬條攀升至8.4萬條，近50萬網(wǎng)民參與討論。

中青輿情監(jiān)測(cè)室對(duì)1000條網(wǎng)民留言進(jìn)行抽樣分析后顯示，對(duì)“進(jìn)城費(fèi)”一事持否定態(tài)度的，占到91.3%。在事件爆發(fā)初期的6天內(nèi)，事件危機(jī)程度由當(dāng)?shù)厣虘簟傲T市”演變?yōu)槿珖秶鷥?nèi)的網(wǎng)民“聲討”，態(tài)勢(shì)迅速升級(jí)，這與政府面對(duì)危機(jī)時(shí)的“粗放型言論”息息相關(guān)。

“無證導(dǎo)游、拉客人員”組織、唆使罷市、“很多人不在乎門票多少”“女友不在免費(fèi)范圍內(nèi)系正常，規(guī)矩定了就該嚴(yán)肅”等官方言論，無疑是讓這場(chǎng)危機(jī)迅速惡化的決定性因素。

態(tài)度強(qiáng)硬，將商戶歸結(jié)為“無證導(dǎo)游、拉客人員”，將古城原住民的利益置若罔聞?！昂芏嗳瞬辉诤蹰T票多少”也引來新華社刊文質(zhì)問：“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，148元的門票接近湖南當(dāng)?shù)匾粋€(gè)農(nóng)民月純收入的1/4。你說這樣的門票價(jià)格，普通游客會(huì)不會(huì)在乎？”

“門票多收‘三五斗’，游客量少了五六成，看似算得很精，卻等于搬起石頭砸自己的腳?！庇忻襟w這樣慨嘆。網(wǎng)民否定意見中，質(zhì)疑鳳凰縣官方?jīng)Q策不公開、不透明的聲音更大，占到32.8%?！笆召M(fèi)令”是否經(jīng)過了聽證程序？

按照鳳凰縣副縣長(zhǎng)蔡龍的說法：鳳凰古城門票由于是新定價(jià)格，而非漲價(jià)，故不需要聽證。此言一出，立即引來“拍磚”無數(shù)?！堵眯屑译s志》官方微博發(fā)問：“景點(diǎn)收費(fèi)本也無可置疑，只是收多少是合適的？收取的費(fèi)用怎樣合理分配？是還利于民，還是用于古城維護(hù)？這些都太模糊。”

網(wǎng)民“耗兒女兒”也稱：“我贊成適當(dāng)收費(fèi)和限制人數(shù)，以保護(hù)古城風(fēng)貌。不能接受的，是模糊的收費(fèi)流向，和政府傲慢的辯解態(tài)度?！?/span>

網(wǎng)民“桀驁之風(fēng)”則一聲嘆息：“對(duì)于收門票，若沒有任何監(jiān)督，到頭來還是肥了‘看不見的手’……”

15日，微博粉絲達(dá)65萬的全國律師協(xié)會(huì)行政法專業(yè)委員會(huì)副主任袁裕來，以一條“政府有權(quán)出售城市？”的質(zhì)疑微博，獲得了12小時(shí)內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)上萬次的相應(yīng)。

他質(zhì)疑，鳳凰縣政府被曝和當(dāng)?shù)芈糜喂竞瞎沙闪⒕皡^(qū)服務(wù)公司，政府持股49%，旅游公司持股51%。“鳳凰官方一意孤行強(qiáng)征‘進(jìn)城費(fèi)’，是在為公司上市做準(zhǔn)備？”“政府不是鳳凰古城的‘業(yè)主’，有什么權(quán)將鳳凰私下交易支配和分割？”

令43.6%網(wǎng)民不滿的，正是躲這場(chǎng)“公私合營(yíng)”背后的東西——鳳凰縣官方是不是在罔顧政府職能，執(zhí)意與民爭(zhēng)利？看似簡(jiǎn)單的“圈地事件”，在這場(chǎng)官民互動(dòng)中終于演變成對(duì)“利益分配”問題的討論以及對(duì)旅游資源開發(fā)過程中政府職能的拷問。

網(wǎng)民“雪潤(rùn)無痕”說：“一個(gè)普通的景區(qū)收費(fèi)事件能激起全國的民意反彈，根本上是因?yàn)椤懊纴雒缞J的湘西人文古城，淪為政府?dāng)D壓商戶和居民生存空間、攫取游客的利益場(chǎng)。以收費(fèi)求涅磐的鳳凰，終將淪為被斬殺取卵的雞?！?/span>

在網(wǎng)民“江南fm”看來，鳳凰縣“出售”城市的法理前提只有一個(gè)：“須經(jīng)古城中全體居民和商戶的表決同意，既然將整座古城打包營(yíng)銷，城內(nèi)所有居民和商戶都應(yīng)享有營(yíng)銷收益的分配權(quán)?！?/span>

“政府應(yīng)是市場(chǎng)監(jiān)管者，不越位不缺位，才是現(xiàn)代政府應(yīng)有的作為。湘西如畫的邊城不該承受如此喧囂。政府職能的轉(zhuǎn)變，期待鳳凰涅槃?！薄度嗣袢?qǐng)?bào)》的微博評(píng)論如是說。     

之后，鳳凰縣政府就輿論關(guān)注的門票收取問題做了回應(yīng)，雖然鳳凰縣委常委、副縣長(zhǎng)蔡龍開誠布公、低姿態(tài)地“真誠請(qǐng)求大家寬容理解”，承諾“一定努力改進(jìn)不足的地方”，并透露，雖然目前鳳凰不具備免費(fèi)條件，不過今后會(huì)逐步考慮降價(jià)直至免費(fèi)。

對(duì)短短一小時(shí)的微訪談，圍觀網(wǎng)友似乎并不買賬。許多網(wǎng)友認(rèn)為回答了無新意，套話官話太多，避重就輕。鳳凰古鎮(zhèn)的確有上市的打算，但收門票跟上市無關(guān)。16日下午，鳳凰古城官方在微博上回應(yīng)稱，鳳凰縣的絕大多數(shù)人是贊成和擁護(hù)收費(fèi)的。

國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司司長(zhǎng)王威回應(yīng)鳳凰古城漲價(jià)時(shí)表示，自然文化、珍貴遺產(chǎn)，一個(gè)是大自然的杰作，一個(gè)是祖先的遺作，應(yīng)該是全體中國人民，甚至是全世界人民都應(yīng)該享受的。不應(yīng)該以有錢沒錢來劃線，希望大家都能領(lǐng)略、都能感受這種杰作，將來一定會(huì)逐步地降價(jià)或低票制。

王威強(qiáng)調(diào)，門票是不能夠成為小集團(tuán)或者個(gè)人謀取利益的工具，應(yīng)該讓大自然和我們祖先留下的美好資源能夠服務(wù)于廣大人民群眾。對(duì)于輿論的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣捎趹B(tài)度的強(qiáng)硬和言論失當(dāng)，非但沒有有效的引導(dǎo)輿論，反而將這場(chǎng)危機(jī)越演越烈。

輿論關(guān)注點(diǎn)從門票升級(jí)為對(duì)利益分配、政府職能的拷問，范圍從部分網(wǎng)民升級(jí)為全體網(wǎng)民和當(dāng)?shù)厣虘簟⑵陂g更是有中央媒體的推波助瀾，整體輿論導(dǎo)向由于政府言論的缺失和不當(dāng)，導(dǎo)致輿論“一邊倒”，導(dǎo)致政府的道歉顯得無能為力。

不僅如此，官方公布的數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)商戶的經(jīng)營(yíng)情況相差萬別：據(jù)鳳凰縣政府截至4月13日公布的數(shù)據(jù)，4天內(nèi)門票收入突破227萬元。相形之下，據(jù)媒體報(bào)道，街面上賣土特產(chǎn)的商販一天只賣了18塊錢的東西。

這無疑讓本已無奈的景區(qū)商戶雪上加霜。此時(shí)，早已公布的“煙雨鳳凰”項(xiàng)目由于商戶利益的問題浮出水面，這個(gè)被定位于分流鳳凰古城客流的旅游項(xiàng)目，被古城商戶認(rèn)為是“籠罩在頭上的烏云”。

15日，當(dāng)?shù)卣济馄闭撸壶P凰縣鄰近的湖南湘西土家族苗族自治州、湖南懷化市、貴州銅仁市三地區(qū)居民游鳳凰古城均可享受免費(fèi)待遇;從4月20日起，全國學(xué)生到鳳凰古城旅游票價(jià)從80元降為20元。

當(dāng)天，在沱江大橋附近的農(nóng)家游船碼頭，上百條農(nóng)家游船依然停在岸邊，沒有一個(gè)客人。這與上游北門碼頭的熱鬧熙攘形成鮮明對(duì)比，在那里花了148元購買通票等待“沱江泛舟”的游客不時(shí)排起長(zhǎng)隊(duì)。

據(jù)媒體報(bào)道，在此次門票收費(fèi)中，商戶和船夫們利益受損嚴(yán)重。據(jù)悉，在鳳凰景區(qū)148元的全價(jià)票中，就包含了沱江泛舟一項(xiàng)，但是該項(xiàng)活動(dòng)全權(quán)包給了鳳凰古城景區(qū)服務(wù)管理有限公司及其下屬的船隊(duì)，原先以此為生的船夫們均無事可干。

15日，鳳凰沱江下游的農(nóng)家船代表分別與鳳凰縣沱江鎮(zhèn)人民政府、鳳凰古城景區(qū)旅游管理服務(wù)有限公司簽訂《合作組建桃花島農(nóng)家船公司框架協(xié)議》與《合作運(yùn)營(yíng)框架協(xié)議》，一改過去上岸拉客的歷史，以船入股實(shí)行公司化運(yùn)營(yíng)。

據(jù)了解，按照協(xié)議新成立的桃花島農(nóng)家船公司實(shí)行股份制運(yùn)營(yíng)，由鳳凰縣古城景區(qū)旅游服務(wù)管理公司[4]統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)售票。日前，古城門口的售票處“形同虛設(shè)”。這場(chǎng)鬧劇，似乎在媒體喧嘩聲的逐漸平靜中結(jié)束。

三．官民互動(dòng)：錯(cuò)綜復(fù)雜的利益攸關(guān)者

從上述發(fā)展過程來看，此次鳳凰古城“圈地事件”的利益攸關(guān)者非常明顯，在事件中起到不同的作用，而政府與之的互動(dòng)和回應(yīng)也在一定程度上反應(yīng)了當(dāng)?shù)卣谔幚砦C(jī)事件的能力。具體情況如下表： 

綜上所述，在整個(gè)危機(jī)事件中，網(wǎng)民、當(dāng)?shù)孛癖?、主流媒體、微博大戶等意見領(lǐng)袖及景區(qū)商戶、投資者都在扮演著不同的角色：網(wǎng)民的輿論“一邊倒”與當(dāng)?shù)孛癖姡ㄉ虘簦┰诂F(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的事件結(jié)合起來，使整個(gè)民情輿論導(dǎo)向呈明顯的一邊倒趨勢(shì)。

在這種態(tài)勢(shì)下，因當(dāng)?shù)卣⑽床扇∪魏蚊襟w公關(guān)策略，主流媒體本著公正的社會(huì)責(zé)任，站到了民眾一邊，以明確的口吻質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣氖袌?chǎng)化職能問題，并站在人類發(fā)展的高度（發(fā)改委）對(duì)旅游資源“圈地”問題樹立標(biāo)準(zhǔn)，加之其他媒體的跟風(fēng)報(bào)道，對(duì)整個(gè)輿論導(dǎo)向起著關(guān)鍵性的把控作用。

景區(qū)商戶除了罷市關(guān)門抗議等線下行為外，其作用還通過媒體采訪體現(xiàn)出來，他們對(duì)自身利益“被剝奪”的擔(dān)憂、對(duì)另一個(gè)圈地項(xiàng)目“煙雨鳳凰”的擔(dān)憂等等，都在不同層面上引出背后更深層的原因。

媒體—當(dāng)?shù)孛癖姡ㄉ虘簦W(wǎng)民“三輪驅(qū)動(dòng)”，將這次危機(jī)不斷升級(jí)，將看似簡(jiǎn)單的“門票事件”演變成對(duì)政府職能和利益機(jī)制的拷問。

而在這其中，政府對(duì)利益攸關(guān)者的溝通卻顯得強(qiáng)硬而無力：在事件初期，對(duì)大部分言論不予回應(yīng)，直到景區(qū)商戶罷市事件才出面發(fā)表言論，然而，接連不斷的似乎置民眾利益于不顧的言論（雖然貌似有一定的正確性），將這場(chǎng)危機(jī)迅速升級(jí)。

在事件發(fā)展中期，面對(duì)輿論對(duì)利益分配、政府職能的拷問，政府再一次失語，與政府站在“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的投資商也將“矛頭”指向政府，盡管已正式向民眾道歉，但由于此前的負(fù)面態(tài)度，此時(shí)的道歉顯得蒼白無力。

然而，從政府對(duì)景區(qū)商戶的溝通來看，不論民間資本壟斷的“煙雨鳳凰”項(xiàng)目是否會(huì)剝奪現(xiàn)有商戶的利益，不論政府的“統(tǒng)一管理規(guī)范經(jīng)營(yíng)”的政策是否會(huì)傷及景區(qū)商戶的利益。

相對(duì)而言，溝通效果比與民眾的溝通效果稍好：在商戶罷市事件爆發(fā)后立刻召集商戶開會(huì)，安撫情緒，并及時(shí)處理船工的“閑置問題”，采取相對(duì)恰當(dāng)?shù)姆绞剑ü膭?lì)入股）將商戶納入統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體系。 

四．小結(jié)

不僅僅是“公關(guān)”整個(gè)事件，與其說是一場(chǎng)官民互動(dòng)的危機(jī)公關(guān)，不如說是政府、民眾、商戶及媒體之間的博弈。

在以中國政府為主體的旅游開發(fā)進(jìn)程中，本應(yīng)屬于民眾的旅游資源被利益團(tuán)體大搞“圈地運(yùn)動(dòng)”，景區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)都需要龐大成本，不獲利，開發(fā)資金從何而來？收不收門票，并不重要，關(guān)鍵看如何收，利益獲取無可厚非，關(guān)鍵是以怎樣的方式獲利，讓什么人、多少人獲利。

在旅游開發(fā)過程中，“官商勾結(jié)”已經(jīng)不是什么稀罕事，在游客心目中，收門票——已經(jīng)見怪不怪，本可以相對(duì)平和的接受，卻因?yàn)轼P凰縣政府的不當(dāng)言論和回應(yīng)方式將這項(xiàng)“規(guī)范化經(jīng)營(yíng)”的政策演變成輿論危機(jī)，在社會(huì)化媒體大行其道的今天，信息的流通速度更是加快，鳳凰官方微博不僅對(duì)此事件未能及時(shí)回應(yīng)。

相反，其回應(yīng)的態(tài)度強(qiáng)硬，是告知而并非“溝通”，傳播諸如“鳳凰縣的絕大多數(shù)人是贊成和擁護(hù)收費(fèi)的”主觀臆斷（至少在網(wǎng)民看來如此）的言論。

歸根到底，這是由于當(dāng)?shù)卣拿裆庾R(shí)問題，并未將民眾利益、商戶利益放在首位，而是一意孤行，始終以強(qiáng)硬的態(tài)度與民眾溝通，甚至挑戰(zhàn)民眾的意識(shí)極限。然而，最終政府提出免票政策。

然而，一個(gè)開放式古城的“圈地收費(fèi)”是否真的能將本地人和外地人如此簡(jiǎn)單的區(qū)分開來？現(xiàn)實(shí)的可操作性，又是這項(xiàng)免票政策的難題。目前景區(qū)售票處的“形同虛設(shè)”

再次證明，這次收門票政策的失敗和當(dāng)?shù)卣帕Φ南陆?。“煙雨鳳凰”仍在繼續(xù)，鳳凰古城何去何從？在商業(yè)古城到文化古城的轉(zhuǎn)型道路上，鳳凰古城能走多遠(yuǎn)？當(dāng)?shù)卣?，任重而道遠(yuǎn)。