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10月8日，中央人民政府官網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于同意在天津、上海、海南、重慶暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的批復(fù)》（下稱《批復(fù)》），同意自即日起至2024年4月8日，在相關(guān)省市暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《旅行社條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定。其中提到，允許在上海、重慶設(shè)立并符合條件的外商投資旅行社從事除臺(tái)灣地區(qū)以外的出境旅游業(yè)務(wù)。

由于當(dāng)前處于一個(gè)特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本來不算重磅的消息，卻引發(fā)旅游業(yè)界高度關(guān)注并做出多種解讀。

可以肯定的是，有些觀點(diǎn)明顯屬于過度解讀。比如，有不少人認(rèn)為這是出境游業(yè)務(wù)恢復(fù)開放的信號(hào)，云云。這是不了解政策制定的背景、目的以及前期既定工作安排所致。這種誤讀也同樣存在于前段時(shí)間《邊境旅游管理辦法(修訂征求意見稿)》討論之中。

當(dāng)前，對(duì)于形勢判斷、政策解讀、產(chǎn)業(yè)走向，一切還是要從實(shí)際出發(fā)，過度渲染樂觀調(diào)子并不合適，過度樂觀和過度悲觀都不可取。誤讀誤判誤解，不利于旅游產(chǎn)業(yè)的韌性恢復(fù)，也會(huì)直接影響旅游企業(yè)的戰(zhàn)略決策。

當(dāng)然，這并不意味著，《批復(fù)》就無足輕重。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前形勢下，此舉透露出了三個(gè)方面的意義和作用，值得業(yè)界關(guān)注。

第一，發(fā)揮中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在對(duì)外開放中的先導(dǎo)作用

上海、重慶兩市均為國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2013年8月17日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是國家戰(zhàn)略，與此前的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比，在指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、總體目標(biāo)、任務(wù)措施等方面都更新的改革開放內(nèi)涵。中國（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)于2017年3月15日獲國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立，是以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于發(fā)揮重慶戰(zhàn)略支點(diǎn)和連接點(diǎn)重要作用、加大西部地區(qū)門戶城市開放力度的要求，努力將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通重要樞紐、西部大開發(fā)戰(zhàn)略重要支點(diǎn)。

2021年4月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于同意在天津、上海、海南、重慶開展服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)的批復(fù)》。留意的話，上海、重慶的相關(guān)方案就規(guī)定，允許在市內(nèi)設(shè)立的外商投資旅行社經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)（赴臺(tái)灣地區(qū)除外）。事實(shí)上，早在2015年，北京印發(fā)的《北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案》就已經(jīng)規(guī)定，在擴(kuò)大中外合資旅行社開展出境旅游業(yè)務(wù)試點(diǎn)中，支持在京設(shè)立并符合條件的中外合資旅行社從事除臺(tái)灣地區(qū)以外的出境游業(yè)務(wù)。早在2013年，上海印發(fā)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》已經(jīng)允許在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)的符合條件的中外合資旅行社，從事除臺(tái)灣地區(qū)以外的出境旅游業(yè)務(wù)。

目前雖未看到試點(diǎn)方案的具體細(xì)節(jié)，但筆者認(rèn)為，《批復(fù)》中所指，允許在上海、重慶設(shè)立并符合條件的外商投資旅行社從事除臺(tái)灣地區(qū)以外的出境旅游業(yè)務(wù)，應(yīng)該首選設(shè)立在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中的外商投資旅行社，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在對(duì)外開放中的先行先試作用。

第二，推動(dòng)“十四五”期間旅行社行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)向縱深發(fā)展

國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出，“十四五”時(shí)期，我國將全面進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，旅游業(yè)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。

進(jìn)入新發(fā)展階段，旅游業(yè)面臨高質(zhì)量發(fā)展的新要求。全面建成小康社會(huì)后，人民群眾旅游消費(fèi)需求將從低層次向高品質(zhì)和多樣化轉(zhuǎn)變，由注重觀光向兼顧觀光與休閑度假轉(zhuǎn)變。大眾旅游出行和消費(fèi)偏好發(fā)生深刻變化，線上線下旅游產(chǎn)品和服務(wù)加速融合。大眾旅游時(shí)代，旅游業(yè)發(fā)展成果要為百姓共享，旅游業(yè)要充分發(fā)揮為民、富民、利民、樂民的積極作用，成為具有顯著時(shí)代特征的幸福產(chǎn)業(yè)。

從宏觀政策導(dǎo)向上來說， “十四五”期間力圖推動(dòng)旅行社向“專業(yè)化、特色化、創(chuàng)新型”方向發(fā)展，選擇在上海、重慶進(jìn)行試點(diǎn)，通過提升旅行社行業(yè)對(duì)外開放水平，對(duì)推動(dòng)旅行社轉(zhuǎn)型升級(jí)走深走實(shí)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第三，加速國內(nèi)旅行社企業(yè)成長并參與國際旅游市場競爭 

早在2003年，國內(nèi)旅行社市場就已經(jīng)對(duì)外資開放，外資可以在華設(shè)立獨(dú)資、控股或合資旅行社，但外資旅行社只能經(jīng)營國內(nèi)游和入境游，不得經(jīng)營出境游業(yè)務(wù)。2010年，原國家旅游局和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《中外合資經(jīng)營旅行社試點(diǎn)經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)監(jiān)管暫行辦法》。2019年，國務(wù)院批復(fù)支持在北京設(shè)立并符合條件的中外合資旅行社從事除臺(tái)灣地區(qū)以外的出境游業(yè)務(wù)，允許在北京設(shè)立的外商獨(dú)資經(jīng)營旅行社試點(diǎn)經(jīng)營中國公民出境旅游業(yè)務(wù)(赴臺(tái)灣地區(qū)除外)。

此次，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、重慶進(jìn)行試點(diǎn)，筆者認(rèn)為，主要有以下幾方面的考慮。一是推動(dòng)改革開放展示大國形象，我國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，允許在上海、重慶設(shè)立并符合條件的外商投資旅行社從事除臺(tái)灣地區(qū)以外的出境旅游業(yè)務(wù)，有助于進(jìn)一步展示我國改革開放的形象。二是推動(dòng)與出境游目的地國家及地區(qū)的合作，推動(dòng)出境旅游產(chǎn)品升級(jí)，為中國游客提供品類、價(jià)格、內(nèi)容更加多樣的出境旅游產(chǎn)品，有助于提升游客的出境游體驗(yàn)感和滿意度。三是推動(dòng)旅游行業(yè)加速變革，通過開放吸收借鑒外商投資旅行社企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國內(nèi)旅行社企業(yè)重組、變革和創(chuàng)新，提高旅行社企業(yè)的整體實(shí)力，有助于推動(dòng)旅行社行業(yè)在國際旅游市場上的競爭力。

(作者為原國家旅游局監(jiān)管司司長）