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近幾年，我們應該都注意到了一個現象，央視的廣告中有一半左右是旅游廣告，且與其他行業(yè)不同的是，旅游廣告都由各地政府埋單，幾乎沒有旅游企業(yè)制作的廣告，而其它行業(yè)的廣告大多是企業(yè)制作。

應該說，旅游宣傳與促銷，特別是旅游目的地的宣傳與促銷，已經成為政府提升城市與目的地形象重要的內容，這種現象從一個側面說明了我國的旅游是一個政府主導下的旅游市場。

一、政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的由來

1998年3月，在全國旅游工作會議的報告中首次提出“政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略”。2001年中國旅游業(yè)“十五”發(fā)展規(guī)劃提出“政府主導型發(fā)展方針”，后來又進一步提升到“政府主導型發(fā)展模式”。

“政府主導型”有很多解釋，其核心內容是各級領導、特別是黨政一把手親自抓旅游，從戰(zhàn)略決策、政策舉措、部門協調到舉辦重大活動、建設重大項目，都要由地區(qū)黨政主要領導拍板。

國家旅游局（1999）在《中國旅游50年》一書序言中說，中國旅游業(yè)之所以取得今天這樣的成績，最大的經驗是在政府的主導下把它當作一種經濟性事業(yè)來對待。

從歷史上看，我國的旅游業(yè)發(fā)展有兩個重要階段：從1949年至1978年，這個階段是我國旅游發(fā)育階段。新中國成立初期，由于政治上的原因，我國開始發(fā)展旅游事業(yè)。

在當時的國際環(huán)境下，為接待歸國華僑和對外宣傳的需要，我國開始建立為外國人、華僑、港澳同胞在國內旅行提供服務的各種組織。

然而，受當時中國經濟社會條件決定，國內旅游以及為國內居民旅行提供相關服務的行業(yè)并沒有形成，旅游業(yè)作為一個經濟性產業(yè)并沒有產生。

這一階段，各地旅游接待和服務部門都是政府事業(yè)單位，旅游作為外事接待的一部分，主要功能是擴大政治影響，介紹宣傳新中國的建設成就。

從1978年至今，這個階段是我國旅游產業(yè)發(fā)展階段。1978年改革開放后，全黨全國的工作重點轉移到經濟建設上來，在這個大環(huán)境下，旅游業(yè)的經濟產業(yè)功能得到了極大的發(fā)揮。

在最初，由于國家急需大量外匯用于經濟建設中的國際支付，僅靠貿易出口創(chuàng)匯存在一定局限性，而旅游換匯具有的比較優(yōu)勢，使旅游的創(chuàng)匯功能得到了突出和加強。這時，我國旅游業(yè)的性質開始轉型，由一種政治接待事業(yè)轉型為一種創(chuàng)造外匯的經濟產業(yè)。

進入2000年之后，隨著我國社會經濟的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程的加快，國內旅游和出境旅游快速增長，我國的旅游創(chuàng)匯功能進而弱化，成為推動社會經濟發(fā)展的一個重要經濟產業(yè)。

無論是旅游發(fā)展的事業(yè)階段，還是旅游發(fā)展的產業(yè)階段，我國的旅游都是政府主導的。

的確，政府主導為我國旅游產業(yè)的發(fā)展起了非常大的促進作用，如政府將旅游業(yè)納入到經濟性事業(yè)中，使得旅游產業(yè)與經濟轉軌具有目標上的一致性，從而使得旅游產業(yè)能擁有一個較為穩(wěn)定的發(fā)育環(huán)境。

通過政府為主導的制度供給，提供旅游業(yè)發(fā)育過程所需要各種有效制度，為旅游業(yè)的提供了相應的激勵，減少外部性，降低了制度安排所需要的社會成本，為我國旅游產業(yè)的快速發(fā)展提供了保證。

正因為如此，一些研究者和地方政府管理部門都認為，中國旅游產業(yè)的發(fā)展應該堅持政府的主導，基于三個方面的原因：

（1）在過去30多年中，我國的旅游產業(yè)在政府的主導下從無到有取得了豐碩的成果；

（2）政府主導是國際上通行的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國家的共同經驗都實行了政府主導型的戰(zhàn)略；

（3）實行政府主導是旅游產業(yè)的特點決定的：旅游產業(yè)是一個跨部分、多行業(yè)組成的綜合性產業(yè)，旅游產品具有典型的公共產品特點，具有很大的外部性，在進行國家整體形象宣傳、協調社會各方力量方面有著不可替代的作用。

在《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》中，把“堅持政府主導型的旅游發(fā)展方針”作為“九五”發(fā)展的“基本經驗”和“十五”發(fā)展的“指導思想”，強調“在中國的國情下，政府主導型的旅游發(fā)展模式就是黨委和政府形成主干線”。這一指導思想在我國各省、市、區(qū)的“十一五”旅游發(fā)展規(guī)劃中得到了充分的體現。

進入“十二五”時，國家旅游局編制的《中國旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》雖然沒有提出政府主導，但在總結“十一五”我國旅游發(fā)展的經驗時，卻認為“地方政府還進一步強化了對旅游業(yè)的主導作用，地方政府主導旅游業(yè)發(fā)展格局已經形成”。

在多數省、市、區(qū)編制的“十二五”旅游發(fā)展規(guī)劃中，對旅游發(fā)展的原則、方針、模式的表述中，仍然保留了“政府主導”的內容。由此可見，經過30多年的改革開放，我國雖然建立起了的市場經濟體系，但不可否認，在旅游領域的現階段，依然具有較強的政府主導性質。

經過30多年的發(fā)展，我國已經形成了比較完整旅游經濟以及與其相適應的市場體系，旅游經濟以及旅游產業(yè)對國家社會經濟的貢獻度在不斷地強化，所有這些，政府主導型旅游起著關鍵性作用。

政府主導型旅游在國家戰(zhàn)略、資源供給、基礎設施、產業(yè)政策、統籌協調、市場促進等諸多方面具有一定優(yōu)勢，這些優(yōu)勢有助于國家的旅游經濟起飛。

但隨著旅游發(fā)展的深入，資源稀缺程度也不斷上升，旅游發(fā)展引擎從要素驅動轉變?yōu)閯?chuàng)新驅動，此時，旅游發(fā)展由政府主導還有這些優(yōu)勢嗎？

大量經驗事實表明，我國以高投入、高消耗、粗放發(fā)展為特征的要素驅動性旅游經濟的弊端已經逐漸顯現出來，在國內旅游要素供給約束和旅游需求不斷演進的雙重壓力下，中國旅游發(fā)展的創(chuàng)新驅動成為必然的選擇。

我們都認識到創(chuàng)新驅動的必要性和緊迫性，但政府主導型旅游的內在屬性卻導致其具有趨向于要素驅動的“沖動”，更趨向于這種路徑依賴。例如，各地在旅游發(fā)展中，注重旅游人數、政績導向、地方旅游形象工程、旅游大項目依賴、巨額旅游投資、旅游開發(fā)的房地產依賴等。

我們知道，旅游經濟要保持長期發(fā)展有賴于可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新驅動是實現可持續(xù)發(fā)展的必由之路，政府主導下的旅游創(chuàng)新是難以實現的。

二、我國“政府主導型”旅游的不足

對于旅游產業(yè)這個復雜的經濟系統來說，在強調政府主導的積極意義時，不能忽視它的不足。

首先，政府主導的一個重要邏輯是基于線性特征的認識理念，認為制度總是會朝著一個既定的方向演進，即使有波動也可以回歸。如果沒有這樣的一個邏輯假設，政府主導就會失去依據，有了這個邏輯假設，政府主導才有可能為制度設定合理的供給方案。

但事實并非如此。例如在上世紀90年代，為了促使入境市場的觀光旅游向度假旅游轉變，1992年7月國務院批準在全國部分省市設立了12個國家旅游度假區(qū)，計劃使其成為中國吸引國外游客的重要旅游區(qū)域。

國家旅游局聯合國家稅務局、海關總署以及國家相關部委出臺了一系列優(yōu)惠政策，促使國家旅游度假區(qū)按照政府設定的目標發(fā)展，然而，事與愿違的是，國家旅游度假區(qū)的建設漸漸成為一種市場選擇，至今也沒有實現政府計劃內的目標。

再比如，最近發(fā)生的國家旅游局約談途牛的事件，事件表面是低價問題，背后卻是線上與線下，電商旅行社與傳統旅行社、新型旅行商業(yè)模式與傳統商業(yè)模式之爭。對這一事件，如果沒有觸及旅游者合理權利，政府可以不必過多干預。

但是，按照線性邏輯來認識這一問題，低價就是不合理，就是誤導消費者、擾亂正常的旅游市場秩序，損害了消費者利益。就必然進行整治。

今年3月15日，國家旅游局責成江蘇省旅游局針對途牛旅游網“不合理低價”銷售產品問題對其進行約談，要求其停止“1元出境游”業(yè)務，并表示將開展對以“不合理低價”為主要特征的擾亂旅游市場秩序行為的專項整治。

這充分說明依據線性邏輯，政府主導的目標模式和路徑安排，在其實踐過程中存在著極大的不確定性。

其次，在政府主導下，旅游發(fā)展是要借助于各項政策與制度來推動，這會使主導主體擁有過大的權力，在缺乏相應的行政權力監(jiān)督情況下為導致“制度尋租”的產生。

以我國旅游A級景區(qū)的評定和出境旅游業(yè)務審批的制度設計為例。景區(qū)等級和出境旅游業(yè)務資格是旅游企業(yè)進入市場和退出市場行業(yè)制度設計，本應由市場來解決，這項制度完全可以通過行業(yè)協會來執(zhí)行。

如果政府成為制度的執(zhí)行者，政府主管部門會利用由制度與政策形成的行政權力，維持著高額的“壟斷租金”，或者利用“審批特權”或者“資格證書”，擴大政府的經濟收益范圍。這些并非有效率的制度安排會影響到政府主導的公信力。

第三，政府主導型的主體不確定性，削減了制度變遷帶來的經濟效率。我們常說“政府主導”、“政府主導式發(fā)展戰(zhàn)略”，必然有一個主導主體，那么誰是主導主體呢?

按照我國的行政權力分工，國家旅游局是負責中國旅游產業(yè)發(fā)展的最高主管部門，它對外代表我國的國家旅游組織，對內負責統管我國的旅游產業(yè)。由旅游局等各級旅游主管部門對旅游業(yè)實行全行業(yè)管理。然而，各級旅游局在管理職能上卻缺乏全面性、權威性和一致性。

旅游產業(yè)一個跨行業(yè)的綜合性產業(yè)，不僅包括飯店業(yè)，旅行社業(yè)、景區(qū)業(yè)，而且還包括交通運輸業(yè)、商業(yè)、娛樂業(yè)等，這些行業(yè)有著不同的主管部門。

由于歷史原因，一些主管部門的行政權力遠遠高于國家旅游局（如交通運輸業(yè)屬于交通部，景區(qū)景點分屬建設部和林業(yè)部，航空部門屬航空總局的等，這些部門的在中國政府權力結構中的位置都高于國家旅游局）。

由于管理重點和管理職能的不同，在旅游發(fā)展的問題上，這些管理部門與國家旅游局有著截然不同的目標，都試圖通過政府主導來實現本部門利益最大化。

這樣，名正言順的旅游“主導”方國家旅游局以及各地旅游管理部門置于一個非常尷尬的地位。在這種情況下，政府主導便成為政府部門博弈的結果，一項旅游政策和制度，要耗費大量的時間與相關部門不斷地協商，不斷地妥協才能出臺。

旅游法是我國改革開放初期啟動的立法項目之一。1982 年，國務院有關部門就著手起草旅游法。于1988 年曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃。直到2014年才得以出臺。從改革開放之初到2014年旅游法的出臺，我們用了30年，政府主導下的旅游困境可見一斑。

第四，地方行政壁壘的存在。在旅游業(yè)的發(fā)展過程中，地方政府在確立發(fā)展目標、動用政府資源、協調社會力量、推動旅游開發(fā)等方面起到了主導作用。

旅游產業(yè)是一個跨地區(qū)的行業(yè)，它運動的全過程是各個相關地區(qū)共同作用的結果，要求旅游市場在空間上是一個完整的統一體。但是，我們卻面臨著“諸侯經濟”的發(fā)展困境。地方政府在經濟發(fā)展中，存在著不同于中央政府的目標。

在旅游發(fā)展中，一方面，地方政府往往通過直接的制度供給來維護地方利益，截至2014年，我國已經有近30個省、市和地區(qū)都已經制定出適用于本區(qū)的旅游管理條例或管理辦法，另一方面，同一旅游區(qū)域不同的地方政府之間為了資源的歸屬或者旅游利益等問題產生糾紛，合作與協調起來十分困難。

這樣的事例在我國時常發(fā)生，如絲綢之路起點之爭、黃河壺口瀑布之爭等。所有這些，不僅割裂了旅游產業(yè)的配置鏈條，也給政府的主導帶來相當大的困難，形成了一種“政府主導使政府無法主導”的異化現象。

最后，國家誠信體系的殘缺是政府主導的一個障礙。與其他活動不同，旅游活動中存在大量的不確定性，而且旅游活動中的契約關系也存在著不完全性，導致在旅游者旅游活動的過程中更需要一種較為穩(wěn)定的制度結構來完滿實現旅游者的活動，旅游是一種要求信息誠信傳遞的經濟。

但是，在旅游經濟轉型過程中，由于政府、企業(yè)等各個層面的原因，旅游社會體系中機會主義盛行，導致了我國旅游制度實施體系的殘缺。

雖然政府可以提供公共信息，但是受到政府自身目標的制約，并不能有效化解旅游誠信體系的缺失帶來的不確定性，如我國一日游出現的“黑車、黑導”現象，這使得政府主導的權威性受到挑戰(zhàn)。

三、政府主導下的旅游發(fā)展失靈現象

1、政府主導下的旅游目的地建設

進入2000年，隨著我國國內旅游市場的興起，各地政府對旅游開發(fā)給予了極大的重視，都不約而同地提出要把本地區(qū)建設成某某類型的旅游目的地。據不完全統計，我國80%以上的縣城都在致力于旅游目的地建設。

有意思的是，有的縣僅僅有一座寺廟，或者有一座山，都提出要打造成為國際旅游目的地。我們且不論資源、交通與環(huán)境能否支撐一個地區(qū)成為旅游目的地，單就從旅游空間關系和旅游區(qū)域經濟關系來說，全國各地都要成為旅游目的地，也是一件不現實的事情。

旅游是人的空間移動，既然是空間移動，必然存在著區(qū)域聯系以及區(qū)域內的旅游合作，然而，政府主導的旅游卻制約著旅游的區(qū)域合作。

一是因為政府主導必然以行政區(qū)域分割為主要特征，這就存在著行政區(qū)域與旅游區(qū)域之間的沖突。行政區(qū)域領導受行政區(qū)域關系的制約，在旅游發(fā)展中不可能考慮與該行政區(qū)域有聯系的其它區(qū)域旅游發(fā)展問題。

政府主導追求的是行政區(qū)域內旅游效益最大化，對于區(qū)域協作所產生的旅游效益，如果在自己區(qū)域內無法體現或者獲益不大，當然就沒有興趣了。

因此，政府主導下的旅游目的地建設，割裂了地區(qū)與地區(qū)之間的區(qū)域旅游經濟聯系，雖然在短期內可以促使旅游發(fā)展見到成效，但也使區(qū)域旅游發(fā)展和區(qū)域旅游合作受到一定的限制，封閉式的旅游目的地發(fā)展方式，并不利于我國旅游可持續(xù)發(fā)展。

二是政府主導實際上是行政主要領導主導，旅游發(fā)展往往依賴地方政府領導對旅游產業(yè)重視程度，凡是旅游產業(yè)發(fā)展好的地方，都與當地行政主要領導的支持有關。我國旅游發(fā)展中所形成的“焦作現象”、“欒川模式”和“留壩精神”均說明了這一點。

旅游發(fā)展強調可持續(xù)性，要求其政策與制度保持相對穩(wěn)定，如果旅游發(fā)展與行政主要領導重視程度有關，就會形成旅游發(fā)展的大起大落，這屆政府重視旅游，旅游就會有所發(fā)展，下屆政府不重視旅游，旅游就會受到影響，地方旅游發(fā)展就存在極大的不確定性。

2、政府主導下的旅游節(jié)慶活動

從旅游基本要素來說，旅游節(jié)事活動是一個地區(qū)形成旅游目的地的一個重要的要素。旅游節(jié)慶是依托目的地的社會經濟、歷史文化、風俗民情等獨特資源, 加以整合包裝, 從而產生具有目的地標志性的獨特形象和吸引力。

世界上好的旅游節(jié)慶活動可以提升旅游整體形象、擴大市場知名度，同時可以增加客源數量，并延長游客在旅游目的地的停留時間，提升旅游者消費水平等方面都具有重要的促進作用。

如巴西狂歡節(jié)、威尼斯狂歡節(jié)、西班牙奔牛節(jié)、西班牙西紅柿節(jié)、法國尼斯狂歡節(jié)等都是全民參與的節(jié)日，活動與環(huán)境共同形成的特殊氛圍吸引著來自世界各地的旅游者。

進入2000年，隨著國內旅游業(yè)的興起,我國各地都十分重視旅游節(jié)慶的開發(fā)。據不完全統計，截至2013年，我國節(jié)慶活動的數量已過萬。但我國大部分節(jié)慶仍是一種政府行為, 由政府部門牽頭主辦, 政府是完成各項工作的主體, 許多工作的完成依靠行政命令。轟轟烈烈地辦節(jié)慶，花費財政巨資舉行大型的開幕式，但熱鬧的開幕式之后節(jié)慶活動內容卻往往變得冷冷清清。

當前，我國政府主導下的旅游節(jié)慶活動存在的突出問題：

一是市場化程度不高，企業(yè)參與的積極性不強；

二是節(jié)慶活動的參與度不高，當地居民和旅游者參與程度較低；

三是節(jié)慶的產業(yè)化程度很低，節(jié)慶產業(yè)鏈條還處于較低的層面；

四是節(jié)慶活動的世界影響力不大，沒能旅游者形成足夠的吸引力。

中國節(jié)慶活動數量眾多，但具有國際影響力的品牌節(jié)慶屈指可數，能持續(xù)舉辦并發(fā)展成為國際節(jié)慶活動的則更是鳳毛麟角。所有這些充分說明，政府主導下的旅游節(jié)慶是難以形成旅游競爭力。

3、政府主導下的鄉(xiāng)村旅游

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及我國的國內旅游需求增速的提升，我國的鄉(xiāng)村旅游也得到了快速發(fā)展，成為我國旅游產品體系一個重要的內容。2007年，國家旅游局、農業(yè)部聯合公布了關于《大力推進全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》，標志著政府推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的開始。

鄉(xiāng)村旅游以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源，在傳統農村休閑游和農業(yè)體驗游的基礎上，拓展開發(fā)會務度假、休閑娛樂等項目的新興旅游方式。

它的產生與發(fā)展是與城市化、工業(yè)化發(fā)展相適應的，旅游作為一種工業(yè)化和城市化的一種生活方式，工業(yè)化和城市化的程度越高，鄉(xiāng)村旅游的吸引力就會越大，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)就越來越被投資商和經營商所重視。

不可否認，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展對推動我國鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展，解決“三農”問題起著不可小視的作用。問題是，鄉(xiāng)村旅游不僅僅是一個旅游產品問題，更是一個旅游形態(tài)問題。

其終極目標是通過鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，解決我國農村社會經濟的深層次問題，構建出一個全新的社會主義的新農村。而所有這些，僅通過政府主導是難以實現的，還必須發(fā)揮市場主體的力量，構建合理的鄉(xiāng)村旅游經營機制，才能有效地實現。

我國的鄉(xiāng)村旅游經過10多年的發(fā)展，在為旅游者提供豐富多彩的鄉(xiāng)村旅游產品的同時，也在生產各種不同的社會經濟組織。

從鄉(xiāng)村旅游的投資、管理、經營主體等方面看，其開發(fā)模式有多種類型，有的是政府主導，有的是企業(yè)租賃或買斷經營權，有的是鄉(xiāng)村旅游合作社統一經營管理，有的是農民自主投資經營。而企業(yè)主體有的是外來企業(yè)、有的是當地村辦企業(yè)。

不同的投資主體和經營模式，就會產生不同的利益分配機制和的利益主體，隨之而生的是利益主體之間的沖突。

我國鄉(xiāng)村旅游合作經濟組織的形成得益于政府倡導和培育，是政府主導與農民逐利行為共生的結果?！稗r家樂”服務中心、“農家樂”協會、旅游服務公司、“農家樂”聯合社等四類合作經濟組織雖然是以市場需求為核心創(chuàng)新起來的，但都有政府主導的身影。

隨著我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的轉型，如何使現有的鄉(xiāng)村旅游合作經濟組織成為市場的主體，成為支撐農村社會經濟形態(tài)的重要力量，是當前需要解決的問題，而這個問題的解決僅靠政府主導是難以實現的。

同時，鄉(xiāng)村旅游成長必須基于一個特定的空間，并非我國所有地區(qū)都能發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。從旅游區(qū)域經濟關系來說，鄉(xiāng)村旅游是城市依托型的旅游經濟形態(tài)，就全國來說，凡是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展好的的農村，其周邊必有經濟社會發(fā)達的城市作為支撐。

政府主導下全國一盤棋地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，旅游市場是不支持的。受政府主導的驅動和出于政績的需要，我國多數省份，每個縣、每個鄉(xiāng)，甚至是每個村都在搞鄉(xiāng)村旅游，個別省甚至提出將本省打造成中國鄉(xiāng)村旅游的大省，更是不切實際的想法。

4、政府主導下的智慧旅游

近幾年，智慧旅游成為我國旅游領域最有傳播力和影響力的關鍵詞。智慧旅游是江蘇省鎮(zhèn)江市的地方政府根據國家產業(yè)動向率先提出的概念。隨后南京、廣州、北京等城市也開始圍繞“智慧旅游”開展相應的建設。

在2011年7月，時任國家旅游局局長表示，要用十年的時間把中國這個新興的旅游大國初步實現基于信息技術的“智慧旅游”，從那時起，我國便開始了政府主導的智慧旅游建設。

2015年1月10日國家旅游局印發(fā)的《關于促進智慧旅游發(fā)展的指導意見》提出，到2016年，建設一批智慧旅游景區(qū)、智慧旅游企業(yè)和智慧旅游城市，建成國家智慧旅游公共服務網絡和平臺。

到2020年，我國智慧旅游服務能力明顯提升，智慧管理能力持續(xù)增強，大數據挖掘和智慧營銷能力明顯提高，移動電子商務、旅游大數據系統分析、人工智能技術等在旅游業(yè)應用更加廣泛，培育若干實力雄厚的以智慧旅游為主營業(yè)務的企業(yè)，形成系統化的智慧旅游價值鏈網絡。這個意見的出臺表明，我國智慧旅游進入了一個實質發(fā)展期。

41號文件提出將我國的旅游業(yè)建成現代服務業(yè)，受智慧城市的理念的啟示，“智慧旅游”便在我國產生了。到現在為止，智慧旅游還沒有一定統一的定義。

一般來說，智慧旅游是信息技術在旅游業(yè)中的應用創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，是為滿足游客個性化需求，提供高品質、高滿意度服務，而實現旅游資源及社會資源的整合共享與有效利用的系統化、集約化的管理變革。

無論是智慧城市還是智慧旅游，其實現都是有條件的。對于智慧旅游來說，它的存在基于六個條件：

1、旅游市場的散客化趨勢，是實現智慧旅游必要性條件；

2，旅游公共服務體系形成，是智慧旅游實現的基礎性條件；

3、旅游信息化完備；

4、物聯網、移動互聯網、云計算以及人工智能技術的成熟與發(fā)展；

5、旅游流動空間無障礙；

6、以電商為主體的智慧旅游市場主體的存在。

從我國旅游發(fā)展實際出發(fā)，智慧旅游時代還沒有來臨。

首先，因為我國旅游公共服務體系還沒有形成，特別是散客市場為核心的旅游集散服務體系還沒有完全建立起來，智慧旅游沒有實體性的服務體系作為支撐，智慧旅游只能是智能旅游；

其次，我國的旅游信息化還處于一個起步發(fā)展階段，旅游的綜合性決定了旅游經營、服務和管理的全程信息化運行離不開全社會的信息化實現程度。目前全社會的信息化只是在某些信息化程度比較高的個別地區(qū)和信息化比較成熟的某些領域提到運用。

旅游業(yè)的信息化不可能脫離全社會的信息化程度而超然突進。我們可以在一些地區(qū)和領域開展智慧旅游的試點，但大張旗鼓地在全國、全行業(yè)開展“智慧旅游”建設是不現實的；

第三，智慧旅游是圍繞著旅游流動和活動提供智慧服務的，旅游的空間移動必然需要不同空間的服務，不同行政空間與旅游空間之間的互聯互通是實現智慧旅游的關鍵，這就需要旅游區(qū)域的一體化的發(fā)展。然而，我國旅游區(qū)域發(fā)展還處在一個起步階段，智慧旅游發(fā)展面臨著行政區(qū)域的障礙；

最后，智慧旅游需要市場主體的存在，比起旅游創(chuàng)業(yè)者、旅游企業(yè)巨頭，政府更熱衷于“智慧旅游”。在“智慧旅游”方面，最具有熱情的是政府，而不是其他市場主體。

因此，我認為，國家旅游局提出的”智慧旅游年”只是引導我國旅游現代化發(fā)展的一個方向，目前，智慧旅游的基礎還沒有形成。

智慧旅游發(fā)展不能不考慮兩個力量，一是市場力量，智慧旅游發(fā)展的核心取決于市場，只有旅游企業(yè)特別是電子商務企業(yè)及時跟進，才能產生實質性推動；二是旅游需求力量，智慧旅游發(fā)展的基礎在于需求，有需求才能有動力，這就是市場在配置資源所起的決定性作用。

5、政府主導下的旅游市場

政府主導下的旅游發(fā)展，一直在糾結入境旅游、國內旅游和出境旅游三個市場之間的關系，特別是對三個市場的基本政策和制度的設計。

（1）從旅游市場發(fā)展過程來看

我國的旅游發(fā)展與世界多數發(fā)展中國家相同，都是沿著“先入境、后國內、再出境”的發(fā)展次序演化的，但在三個市場的制度設計卻有所不同。

從20世紀90年代中期的“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內旅游，適度發(fā)展出境旅游”到2005年的“大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內旅游”，入境旅游的發(fā)展一直是市場發(fā)展的立足點與核心。

在2008年，國家旅游局雖然提出“大力發(fā)展國內旅游，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”，但也并不表示入境市場的重要性的弱化，而是應對金融危機對入境旅游的影響提出來的。

2015年，在全國旅游市場工作會議上，國家旅游局為全面落實全國旅游工作會議上確定的“515戰(zhàn)略”目標任務，提出了大力開拓入境旅游市場，積極引導和擴大旅游消費，努力實現三大市場協調發(fā)展，雖然沒有具體提出三大市場之間的關系，但還是將入境旅游作為發(fā)展的重心來認識。

（2）從政府角度看

以入境旅游為重心是可以理解的。這不僅與我國旅游產業(yè)發(fā)育的背景有關，也與入境旅游對國際收入影響有關。特別是近幾年內，我國的出境旅游的高速增長與入境旅游負增長形成了明顯的對照，也使得我國旅游外匯出現了巨額逆差，對于這個問題我們要正確的面對，沒有必要回避。

因為，國際貿易是國與國之間在資源、資本、勞動和技術的比較優(yōu)勢所形成的，由于各國社會經濟發(fā)展的階段性不同，在不同的產品生產和服務提供方面會形成不同的比較優(yōu)勢，因此，國與國之間的各類貿易不可能形成絕對的平衡。

從一個國家國民經濟總體來說，我們也不能說國際旅游服務貿易出現了外匯順差就是好，有了外匯逆差就是不好，要從國民經濟發(fā)展的總體來認識才能做出科學的評判。

如果通過我國國際旅游服務貿易的逆差能為我國貨物貿易的順差，換取更好的國際貿易環(huán)境，這不僅不是一件壞事，反而更有利于我國出口貿易的發(fā)展。

在政府主導下，旅游發(fā)展以入境旅游為重心，必然將大量的資源投身向旅游市場，在資源有限的環(huán)境下，也必然會放棄其它市場的投入，這就會使旅游發(fā)展的機會成本大大提高。

為發(fā)展入境旅游，我們向世界主要入境旅游客源國投入了大量促銷費用，花費了大量人力和物力，而入境旅游并沒有提到有效地改善。在這種情況下，我們是否能變換一個思路，如果我們注重了國內旅游的發(fā)展，通過國內旅游環(huán)境的改善，使我國居民少出境旅游一些，那么，不就是增加了入境旅游所產生的經濟利益嗎？

長期以來，我們對入境旅游、國內旅游和出境旅游三大市場是獨立看待的，但實際上三大市場之間存在著必然聯系，入境旅游、國內旅游和出境旅游是整體旅游市場的組成部分。

在資源限定和規(guī)模限定、經濟能力限定下，每一種市場規(guī)模的變化都會對其它市場產生影響，從而影響著旅游效益的變化。

國內旅游服務質量的降低，使得旅游服務不再具有競爭優(yōu)勢，旅游效用大大降低，這就推動了入境旅游需求數量的下降以及國民出境旅游大幅度增長，正反映出國內旅游市場蓬勃發(fā)展所帶來的“溢出”效應。

對于出境市場來說，這種“溢出”效應是積極的，使得眾多追求高品質旅游體驗的旅游者轉向出境旅游，市場規(guī)模急速發(fā)展，然而對于入境市場而言，這種效應則是消極的，以日韓為代表的主要客源國入境人次數的降低也說明這種現象。

如何更好的滿足國內游客的需求，改善民生，同時化解出境旅游增長迅猛、入境旅游增長遲緩所導致的旅游服務貿易逆差，已經成為當下需要解決的問題。

三大市場并非此消彼長的關系，也不可能長期的厚此薄彼，關鍵是如何發(fā)揮市場的力量，讓國內旅游發(fā)展限制出境旅游增長，出境旅游帶動入境旅游增長，以此來實現三大市場的協調發(fā)展。

四、市場主導是未來旅游發(fā)展的方向

中國旅游產業(yè)發(fā)展到今天的時期，無論是產業(yè)規(guī)模、效益還是市場開放程度都遠遠滯后于國民經濟其它產業(yè)甚至開放較晚的產業(yè)。我國的出境旅游和國內旅游成為世界第一，入境旅游成為世界第三，但中國卻沒有產生世界旅游發(fā)展的國際領袖型企業(yè)。

中國具有巨大規(guī)模支撐的產業(yè)融合商機，卻沒有引領旅游發(fā)展方向的商業(yè)模式創(chuàng)新；我們擁有眾多世界級的旅游資源，卻沒有形成眾多的世界級的旅游產品和具有囯際競爭力的旅游目的地。

我國的旅游業(yè)是在政府主導下發(fā)育起來的，同時，它的成長壯大又會在政府主導下受到限制，這樣就產生了新制度經濟學的“諾斯悖論”。

“諾斯悖論”是其他學者根據美國制度經濟學家諾斯的思想提出的概念，說的是這樣一種情況：在經濟活動當中，國家提供的基本服務是制定游戲規(guī)則，特別是界定產權制度的基本規(guī)則。沒有國家權力及其代理人的介入，財產權利就無法得到有效保護和實施。

因此，國家積極發(fā)揮作用是保障有效產權安排和經濟發(fā)展的必要條件，沒有國家就沒有產權。另一方面，國家權力的介入又容易侵害個人的財產權利，危及有效產權安排。

國家常常會建立和維持無效的產權制度，從而導致所有權殘缺，造成無效產權，妨礙經濟發(fā)展。用諾斯本人的話說就是，“沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”。這就是國家的兩難或者“諾斯悖論”。

解決這一悖論，關鍵在于政府自身制度的設計與安排。在旅游產業(yè)發(fā)展的轉型時期，需要政府參與到旅游經濟中來，只不過是要求政府做好法律、法規(guī)方面的主導，通過頂層設計形成完整的政策體系。

同時，要充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，充分發(fā)揮旅游企業(yè)特別是企業(yè)家在旅游產業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式革命主體力量，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協會在推動旅游行業(yè)制度執(zhí)行的能力。

只有這樣才能形成我國旅游制度的創(chuàng)新和商業(yè)革命，才能推動我國的旅游產業(yè)國際競爭能力的提升，才能引領世界旅游發(fā)展方向，才能使我國的旅游產業(yè)在我國經濟結構調整和擴大內需方面擔負著更大的作用。

我國旅游產業(yè)經過30多年來的發(fā)展，市場主體已經形成，市場力量已經出現。除少數地區(qū)之外，我國的旅游產業(yè)發(fā)展已經具備了由“政府主導”向“市場主導”的市場基礎，主要表現在以下四個方面：

一是我國的旅游企業(yè)已從產品經營為核心逐步轉向以資本為核心，資本促進旅游產業(yè)發(fā)展的力量在不斷地放大。截止目前，中國旅游類上市公司已達111家，攜程、藝龍、去哪兒、途牛、如家、漢庭等紛紛在美國納斯達克上市。

越來越多的中國旅游企業(yè)以社會需求為核心在不斷地開發(fā)旅游產品，不斷地進行旅游商業(yè)革命，不斷地推動旅游商業(yè)模式的創(chuàng)新，并對未來社會經濟和旅游產業(yè)的發(fā)展主動承擔社會責任。

二是全社會資本和技術開始關注旅游領域。旅游成為吸引社會資本的重要領域，特別是在我國經濟進入新常態(tài)后，資本向旅游領域流入的速度在不斷地加快。

2013年中國旅游業(yè)直接投資達到5144億元，2014年更是達到6000億元，其中民間資本約占到57%，百度、騰訊和阿里巴巴等高技術的企業(yè)也在進入旅游產業(yè)，不僅會極大地改變我國旅游產業(yè)的市場主體，也會推動我國旅游產業(yè)進行一場深度商業(yè)革命。

可以設想，未來十年內，我國的旅游產業(yè)必然成為資本與技術匯集的主戰(zhàn)場，推動著中國旅游業(yè)向高度化、現代化縱深發(fā)展。

三是我國的旅游企業(yè)“走出去”的步伐在不斷加快。我國的旅游企業(yè)，包括國旅、港中旅、中青旅、華僑城、萬達、海航、春秋等通過實施國際化發(fā)展戰(zhàn)略，積極參與全球范圍內的旅游產業(yè)競爭，尤其2010年以來，中國旅游企業(yè)通過上市、投資、收購、合作等多種方式參與國際競爭。

2010年以后，發(fā)生于旅行社、酒店市場的境外投資、并購、合作不斷增加，中國旅游企業(yè)在國際市場上的身影頻繁出現。2011年，錦江集團聯合美國德爾集團，斥資3.07億美元成功收購美國著名飯店集團洲際酒店集團全部股份，宣告錦江品牌向國際化邁出戰(zhàn)略一步。

從投資并購頻率看，中國企業(yè)的海外投資并購頻率明顯加大，據不完全統計，2014年1-11月的酒店投資并購案就已有16起。與此同時，世界著名旅游企業(yè)，如希爾頓、喜來登、萬豪、紅杉、IDG等國際集團及國際資本也在不斷強化對中國旅游產業(yè)投資與經營，我國旅游市場國際化發(fā)展的格局已初步形成。

四是旅游市場的大眾化發(fā)展，推動旅游產業(yè)融合進一步加速，跨界融合、跨業(yè)融合已經成為旅游產業(yè)和旅游產品演化的主流趨勢。

萬達、中信、長隆、迪斯尼、百度、騰訊、阿里巴巴等戰(zhàn)略投資者，途牛、螞蜂窩、在路上、世界邦、亞朵、同程等成長型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新正在不斷地沖擊傳統旅游產業(yè)的邊界，推動我國旅游產業(yè)由“小旅游”向“大旅游”演變。

在這種市場環(huán)境下，放棄政府主導的旅游產業(yè)發(fā)展模式，構建起市場主導的旅游發(fā)展模式已經成為我國旅游產業(yè)現實發(fā)展的必然選擇。這種轉變不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題，它關系到對我國旅游產業(yè)發(fā)展現狀的評價問題。

我們知道，資源、勞動、資本和技術是推動旅游產業(yè)發(fā)展四個基本要素，縱觀我國旅游產業(yè)發(fā)展的歷程，就推動產業(yè)發(fā)展的要素來說，形成了二個不同的發(fā)展階段。2000年之前，我國旅游產業(yè)的成長主要依賴資源和勞動，資源與勞動推動旅游產業(yè)發(fā)展是我國旅游發(fā)展的初期階段的主要特征。

進入2000年后，推動我國旅游產業(yè)發(fā)展的主要要素是資本和技術，這也成為現階段我國旅游產業(yè)發(fā)展的主要方式。同資源與勞動要素不同，資本與技術是市場發(fā)展的結果，更需要市場的力量，市場主導的旅游發(fā)展模式更會有效地提升資本與技術的效率。

近幾年里，從我國旅游實踐中可以清楚地看到，技術和資本已經成為旅游商業(yè)思想和旅游商業(yè)模式產生的重要動力。年輕的創(chuàng)業(yè)群體正成為旅游商業(yè)思想形成的主體，也將成為我國旅游商業(yè)革命的主體。

有關方面對27家新興旅游企業(yè)的30位創(chuàng)始人的調查顯示，93%的創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)時的年齡不超過40歲，他們不僅成為旅游企業(yè)創(chuàng)新的中堅力量，也是推動旅游產業(yè)不斷創(chuàng)新的主要力量。

歷史進程表明，國家發(fā)展靠的是政治家，社會發(fā)展靠的是思想家，產業(yè)發(fā)展靠的是企業(yè)家。中國旅游產業(yè)發(fā)展要靠創(chuàng)新，特別是商業(yè)模式的創(chuàng)新，創(chuàng)新依靠的是企業(yè)家，而不是國家旅游局長和地方旅游局長。

沒有企業(yè)家，就不會有旅游新產品，就不會有旅游新業(yè)態(tài)，只有在市場主導的環(huán)境下，旅游產業(yè)才能創(chuàng)造出一批又一批企業(yè)家，才能推動我國旅游產業(yè)不斷發(fā)展壯大。