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國家旅游局公布的《游客不文明記錄管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)自正式施行以來已有半年，在該辦法實施過程中，盡管國家旅游局在全力推進，但還是遇到了不文明行為“拉黑”速度慢、處罰手段“疲軟”、散客監(jiān)管“真空”等“質(zhì)疑”。游客不文明黑名單真是紙老虎么，如何讓黑名單制度長上“牙齒”，這些問題的結(jié)果將備受關(guān)注。

困境之一：查證困難

當下有媒體質(zhì)疑旅游管理部門“拉黑”不文明行游客的速度嚴重滯后，“有圖有真相”甚至被當?shù)孛襟w大幅報道的不文明事件，大多至今未能出現(xiàn)在旅游部門的“黑名單”中。

旅游部門對游客不文明行為的反應果真“慢一拍”?業(yè)內(nèi)人士李廣律師指出，對于游客不文明行為的認定和取證需要審慎的態(tài)度，不能捕風捉影、聽風就是雨，否則既不符合主管部門依法行政的程序要求，也是對旅游者個人名譽和權(quán)利的不負責。他舉例說，“今年十一黃金周被炒得沸沸揚揚的中國游客在日本碰瓷事件，目前就被證明是一家媒體擺的烏龍。”他還指出，在景區(qū)隨手拍到的游客攀爬雕塑、亂扔廢物的不文明行為，可能是真實存在的，但如何找到這些不文明的游客，并對其身份信息加以記載，則更是困難。

困境之二：無權(quán)處罰

今年上半年，國家旅游局重拳出擊，上線黑名單制度和兩度公布“拉黑”名單，獲得多方好評。一些旅游業(yè)內(nèi)人士指出，不文明行為“黑名單”制度的出臺能給當事人帶來強烈的輿論壓力，同時也為其他游客樹起了心理上的警戒線，對建立文明旅游長效工作機制具有很強的現(xiàn)實意義，但于此同時處罰手段卻相對“疲軟”，對于不文明行為的管束面臨著雷聲大雨點小的尷尬處境。

那么，旅游管理部門究竟有權(quán)力對不文明行為實施怎樣的處罰呢?李廣認為，作為國家旅游局發(fā)布的“暫行辦法”其文件的性質(zhì)是規(guī)范性文件，只能在法律法規(guī)規(guī)范的范圍之內(nèi)進行細化，或就具體工作進行規(guī)范，不能超越法律法規(guī)的規(guī)定，更不能隨意限制公民的權(quán)利。

奮力前行之一：呼喚全社會參與

“暫行辦法”發(fā)布至今，散客的不文明旅游行為似乎成了監(jiān)管的真空。對于一些可能通過旅行社的組織、導游領(lǐng)隊的提前告知和提示可以避免的一些不文明行為，在散客身上可能更容易發(fā)生。

如何有效地監(jiān)管散客的旅游不文明行為，李廣建議，景區(qū)、酒店及飛機、火車等經(jīng)營主體及機場、火車站等游客聚集的交通樞紐管理者，也要要承擔起引導旅游者進行文明旅游的責任，通過發(fā)放宣傳資料、設(shè)立宣傳欄、播放宣傳片等向旅游者宣傳文明旅游;同時，在出現(xiàn)不文明旅游行為可能需要被登記到黑名單時，也應配合進行相關(guān)證據(jù)的收集、提供和情況的核實。

國家旅游局監(jiān)督管理司相關(guān)負責人也呼呼，游客黑名單制度的貫徹離不開社會輿論的幫助和社會公眾的支持，為配合“暫行辦法”的實施，國家旅游局官網(wǎng)“我要投訴舉報”平臺新增不文明行為舉報功能，中國旅游微信平臺、“文明旅游伴我行”微信平臺開設(shè)投訴舉報欄目，面向全社會征集游客不文明行為線索，公眾可以通過電腦和手機進行舉報。

奮力前行之二：讓黑名單制度長上“牙齒”

針對“暫行辦法”在推行過程中遇到的以上“困擾”，有人稱“暫行辦法”為“紙老虎”。對此，李廣說：“我個人理解國家旅游局發(fā)布‘暫行辦法’，當初的設(shè)想可能主要是從社會輿論引導、體現(xiàn)行業(yè)主管機關(guān)對不文明旅游行為的態(tài)度為切入點的，是針對頻頻發(fā)生的不文明行為的回應，表達行業(yè)管理機關(guān)、整個社會對不文明旅游行為抵制、譴責的態(tài)度。這個文件發(fā)布的宣誓效果以及公布不文明旅游者的名單的示范效應，可能更為重要。從目前發(fā)布了11個不文明旅游者的記錄，以及引起的整個社會對不文明旅游行為的集體反對和譴責的態(tài)度來看，這個目的是很好的達到了。但是，要使暫行辦法真正長上牙齒，還需要有上位法支撐。將‘游客不文明行為記錄’相關(guān)內(nèi)容納入行政法規(guī)，明確航空公司、旅行社、景區(qū)、飯店等企業(yè)可以拒絕為被納入‘游客不文明行為記錄’的當事人提供相關(guān)服務;情節(jié)嚴重、社會影響惡劣的旅游不文明行為當事人，應當在接受一定時長的文明旅游教育培訓后，才能出境?！?/p>

國家旅游局監(jiān)督管理司相關(guān)負責人也表示，“暫行辦法”無論在不文明記錄的查證程序、上報流程、不文明行為的分類、以及與其他相關(guān)部門的配合和協(xié)調(diào)等方面還需要進一步的細化，有完善和改進的空間。據(jù)了解，目前“暫行辦法”的實施細則正在研究制定中，近期也會發(fā)布。

據(jù)悉，目前國家旅游局正加強與民航局的合作，和中國民航協(xié)會制定與“暫行辦法”相適應的不文明乘機人管理意見，形成工作合力。并與其他相關(guān)機構(gòu)和部門保持密切溝通，做到信息共享。