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近日，阿里數(shù)據(jù)經(jīng)濟研究中心（ADEC）以數(shù)據(jù)經(jīng)濟新型智庫平臺的角色，牽手清華大學公共管理學院舉辦了一場主題為“政府數(shù)據(jù)開放的挑戰(zhàn)、困惑與探索”的沙龍。本文為本文為復旦大學移動與數(shù)字治理實驗室主任鄭磊在沙龍的精彩發(fā)言。

我們實驗室最近選了七個開放政府數(shù)據(jù)的城市和城區(qū)做了研究評估，今天先給大家匯報一下這個報告的發(fā)現(xiàn)，然后再講一下我們在各種研究和案例調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一些開放數(shù)據(jù)中的難點，然后提出一些可能的路徑和建議。

關于政府數(shù)據(jù)開放的概念

開放政府數(shù)據(jù)跟之前的信息公開是相關的，但是這兩個也有重要的差別，現(xiàn)在我看到有些報道把政府信息公開和數(shù)據(jù)開放等混在一起，信息公開是保障知情權，公開的大多是一些文件、政策，也公開了一些數(shù)據(jù)，主要是為了保障知情權，也就讓你知道的權利等，而數(shù)據(jù)開放則是強調(diào)利用權，我們在評估數(shù)據(jù)開放平臺的時候，這是一個重要的切入點，如果你把數(shù)據(jù)上傳到平臺只是讓大家去查詢，而無法利用，那就只是公開而不是開放。所以公開和開放是兩個概念，我們在調(diào)研當中發(fā)現(xiàn)有一些網(wǎng)站，他說是數(shù)據(jù)開放，但其實只屬于數(shù)據(jù)發(fā)布和信息公開，不是真正的開放，因為沒法下載和利用這些數(shù)據(jù)。

下一張圖，縱軸上是信息層和數(shù)據(jù)層，數(shù)據(jù)層是底層的，對數(shù)據(jù)層進行加工和解讀才成為信息，橫軸上從左到右是知情，有限利用和自由利用，傳統(tǒng)的“政府信息公開”是在知情這個層次，過去提到過的“政府信息資源再利用“主要指的是有限利用，政府把信息給幾家比較信任的公司，只讓他們來開發(fā)利用，這就是有限利用，不是平等的、開放的自由下載和利用，其他的公司得不到這些數(shù)據(jù)就沒有辦法開發(fā)利用。

數(shù)據(jù)開放是要開放到數(shù)據(jù)層，同時又能保障自由利用，大家有平等的使用的權利。雖然“政府信息公開”有時也達到了數(shù)據(jù)層，但更多的是數(shù)據(jù)查詢服務和數(shù)據(jù)發(fā)布，并不能讓人下載利用這些數(shù)據(jù)。政府開放數(shù)據(jù)的思路把數(shù)據(jù)層跟應用層分開，政府提供數(shù)據(jù)，但政府自己不再需要把數(shù)據(jù)開發(fā)成應用，這時政府依然在提供公共服務，但不再需要自己生產(chǎn)公共服務，而是與市場實現(xiàn)合作共創(chuàng)，共同為社會創(chuàng)造價值。

舉一個例子，如果我們把數(shù)據(jù)當成底層資源，數(shù)據(jù)相當于大米，我把大米開放給社會以后，社會是可以做成各種飯的，取決于他想吃什么飯，他善于做什么飯，以及社會需要什么飯。如果政府自己把米做成了蛋炒飯，就面臨三種情況：

別人想不想吃蛋炒飯？如果別人只想吃白米飯怎么辦？眾口難調(diào)怎么辦？

政府自己來開發(fā)數(shù)據(jù)需要花財政的錢，而開放數(shù)據(jù)給市場來開發(fā)花的是市場的錢。

政府能做得比市場好嗎？有那么多的人和時間來開發(fā)一個個的應用嗎？

市場的需求越來越多元化，政府的投入總是有限的，能忙得過來嗎？結果就是政府自己做的很辛苦，但吃力不討好。其實政府只需開發(fā)一些基本的應用作為公共產(chǎn)品，個性化的應用讓市場自己去開發(fā)就可以了。

中國政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀與問題

我們對于開放數(shù)據(jù)的研究，目前得到了三方面的資助，包括國家自然科學基金，世界銀行開放數(shù)據(jù)能力評估與建設課題以及上海市開放政府數(shù)據(jù)三年規(guī)劃課題。我們?nèi)ツ晔紫茸鑫墨I理論和框架構建，今年開始做現(xiàn)狀評估。我們參考了國際上知名的針對各國的開放數(shù)據(jù)評估報告，這些報告主要是針對國家層面的，而我國是地方層面現(xiàn)行探索，國家數(shù)據(jù)開放平臺尚未推出，所以目前尚缺少對中國地方政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀與問題的研究。我們希望通過該研究建立一套適用于中國國情的地方政府開放數(shù)據(jù)實踐評估框架，呈現(xiàn)和評估中國地方開放數(shù)據(jù)實踐的現(xiàn)狀與問題，然后為我國開放政府數(shù)據(jù)實踐提供政策建議。

我們首先對國際上的十幾種開放數(shù)據(jù)報告進行梳理，然后探索建立適合中國的評估框架。我們決定首先針對供應端，也就是政府開放數(shù)據(jù)平臺進行評估，國際上的評估報告同時對供應端和需求端進行評估，比如開放數(shù)據(jù)500強，哪些公司利用政府開放的數(shù)據(jù)，給他建立500強，這是對需求端的評估，但是中國開放政府數(shù)據(jù)剛剛起步，還沒發(fā)展到這一步，目前的工作主要集中在數(shù)據(jù)的供應端，先要把數(shù)據(jù)開放出來，才談得上對應用端進行評估，所以我們這次的評估報告主要針對供應端。

我們采用三個一級指標：平臺層、數(shù)據(jù)層和基礎層，下面有13個維度和53項指標。第一個是平臺層，然后是數(shù)據(jù)層，平臺建的再好，上面沒有干貨的數(shù)據(jù)也不行，這個是更關鍵的，在表面的平臺層和數(shù)據(jù)層之后，還有基礎層，更多是指體制機制的支撐，經(jīng)濟社會的基礎，而不是指技術上的基礎設施。我們這次報告采集的數(shù)據(jù)主要來自互聯(lián)網(wǎng)上公開可見的數(shù)據(jù)和信息，不包括從政府內(nèi)部得到的信息。我們選取了幾個比較有引領性的、有代表性的七個地方，北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波海曙、佛山南海。

首先看數(shù)據(jù)層，這七個地方平均公開278個數(shù)據(jù)集。武漢號稱最多，他是635，但是有一半是PDF格式的，可機讀比例僅54%，不能讓人直接利用，其實還是以信息公開為主。可機讀數(shù)據(jù)開放最多的是上海市，一共有398個數(shù)據(jù)集，各地平均可機讀率是84.1%。各地平均有86.25%是靜態(tài)數(shù)據(jù)，僅17.21%的數(shù)據(jù)按承諾得到了更新。僅無錫、海曙明確保障數(shù)據(jù)的永久免費；各地的開放數(shù)據(jù)中，0%明確賦予并保障自由增值、解讀、分享數(shù)據(jù)的權利。

總的來說，現(xiàn)在開放數(shù)據(jù)總量還是偏低，可機讀性差，大多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)按承諾更新比例低，整體都未嚴格符合開放授權。

然后看平臺層，各地方平臺包含三個模塊，一個是數(shù)據(jù)導引，一個是數(shù)據(jù)獲取，一個是互動交流，這是雙向的，你需要什么數(shù)據(jù)或者提一些問題。我們發(fā)現(xiàn)，只有無錫和湛江是無需注冊即可下載數(shù)據(jù)，開放出來的數(shù)據(jù)既然已經(jīng)經(jīng)過了國家安全、商業(yè)機密和個人隱私的審核，開放之后誰來下載利用應該是自由便利的，不一定非要注冊跟蹤，當然政府也確實想知道開放的數(shù)據(jù)產(chǎn)生了怎樣的效益，有利于下一步的開放。

開放數(shù)據(jù)本身不會直接產(chǎn)生價值，只有開放出來的數(shù)據(jù)被社會利用了才真正有意義。各地都開設了應用展示頻道，展示市場上基于開放數(shù)據(jù)開發(fā)出來的應用，這樣就形成一個循環(huán)，政府開放數(shù)據(jù)市場拿去用開發(fā)成應用，然后政府的開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上還成為一個展示這些應用的一站式的平臺，這樣首先政府一方面知道了誰利用了我開放的數(shù)據(jù)，更重要的是也讓公眾容易找到這些應用。展示應用數(shù)量最多的是上海，列出APP共 78個，各地平均APP數(shù)量為20個，但需要指出的是，這些展示出來的應用很多并不是市場開發(fā)的，而是政府自己開發(fā)的。

研究還發(fā)現(xiàn)僅寧波海曙一個地方公開了用戶提出的數(shù)據(jù)請求，其他的地方只有政府后臺才能看見這些請求。對比國外的開放數(shù)據(jù)平臺，用戶在提交數(shù)據(jù)需求后，還發(fā)起了附議的行動，其他有同樣需求的公眾可以點贊附和。報告還發(fā)現(xiàn)，僅佛山南海開設了社交媒體帳號向公眾傳播開放數(shù)據(jù)信息，僅上海一個地方實現(xiàn)了數(shù)據(jù)平臺的移動端適配。這些數(shù)據(jù)都是截止到五月底的數(shù)據(jù)，我們希望每半年更新一次這個數(shù)據(jù)。在平臺層的總體現(xiàn)狀是普通交互便捷性差，缺乏高質(zhì)量數(shù)據(jù)應用展示，溝通交流缺乏便捷性、有效性和公開性。

在基礎層，數(shù)據(jù)開放已經(jīng)從特大型城市擴展到不同地域、不同規(guī)模的地方，但依然集中于沿海一二線地區(qū)，經(jīng)濟通常較為發(fā)達，政府信息化基礎相對較好、IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展具備一定潛力的城市。針對開放數(shù)據(jù)的專門政策和工作方案普遍缺位，管理體制和領導力支持尚不足以支撐工作推進。從體制保障來看，僅南海、上海建立了專門針對數(shù)據(jù)統(tǒng)籌開放的主管單位，特別是南海成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局。僅上海公開發(fā)布了開放數(shù)據(jù)的針對性政策和工作方案。僅上海、南海有公開報道高層行政領導對開放數(shù)據(jù)的支持。

總體來說，上海跟南海兩地整體數(shù)據(jù)開放水平最高，武漢、寧波海曙相對偏低。

然而，如果把上海跟紐約在一起比，差距仍然很大。上海是31個部門開放435個數(shù)據(jù)集，紐約是98個部門1831個數(shù)據(jù)集。當然，我們不能光看數(shù)據(jù)集的數(shù)字，還要看數(shù)據(jù)的價值。我還想重點指出的是在開放數(shù)據(jù)集的同時，還要開放元數(shù)據(jù)，元數(shù)據(jù)開放才會讓大家更多了解數(shù)據(jù)的背景，告訴我們數(shù)據(jù)什么時間采集，如何采集的，然后在利用的時候就能用得更好，也會發(fā)現(xiàn)原來有些開放的數(shù)據(jù)集并不是自己想要的。可以看到紐約市開放的元數(shù)據(jù)字段有22項，而上海市是13項。再有是格式的多樣性，紐約是五星指標，說明格式種類很豐富，而上海是二星指標，因為其開放的數(shù)據(jù)主要是EXCEL格式為主。這幾個關鍵指標其實代表了數(shù)據(jù)是否能被容易便利地利用。

政府數(shù)據(jù)開放的六大難點

第一個難點是很多部門不知道數(shù)據(jù)在哪里？你問他數(shù)據(jù)，他說我沒有，有時是真沒有，一些政府部門確實沒有采集這樣的數(shù)據(jù)，但有時其實是他不知道他有，有些部門自己都沒有數(shù)據(jù)清單，不清楚自己手上到底有什么數(shù)據(jù)資源。

第二是難點是能不能開放。這個是政策的角度，涉及到國家安全、商業(yè)機密、個人隱私的數(shù)據(jù)不能開放，但我們的法律法規(guī)有些是模糊的，甚至是沖突的，這種情況下負責開放數(shù)據(jù)的工作人員一般會偏向于保守，就是傾向于不開放數(shù)據(jù)，這樣對他們自身更安全。

第三個難點是愿意不愿意開放，這個就涉及到部門利益了，明明是可以開放，但是也許是有一些顯性隱性的利益。我一開放出去，我的部門利益就沒有了，所以就不愿意開放。

第四個難點是數(shù)據(jù)好不好？即使前面幾條都解決了，但這些數(shù)據(jù)是有問題的，不準確不及時或不全面，這樣開放出去之后，不僅不會產(chǎn)生價值，還可能給社會造成損失。所以還需要提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

第五個難點是能力夠不夠，開放數(shù)據(jù)能力建設對政府部門來說是一個全新的挑戰(zhàn)和全新的工作，有沒有專門的部門負責這個工作？需要在管理層和技術層進行能力培訓，需要交流經(jīng)驗。

第六個難點是動力有沒有，就是多一事不如少一事的組織文化，有些政府部門會覺得多做多錯，少做少錯，不做不錯，不如先觀望一下。

關于政府數(shù)據(jù)開放的建議：培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈

最主要的建議是開放數(shù)據(jù)要整體性系統(tǒng)性的思考問題，這是一個生態(tài)系統(tǒng)，這個生態(tài)系統(tǒng)中最大的兩個群體，一個是政府，是開放數(shù)據(jù)的，另一個是市場，是利用數(shù)據(jù)的，要培育、輔導和支持生態(tài)圈的形成，讓數(shù)據(jù)被開發(fā)出來，被利用起來，對整個社會產(chǎn)生價值。這兩大群體又受到內(nèi)外部環(huán)境的影響，即使一個地方的政府非常愿意開放數(shù)據(jù)，但這個地方的經(jīng)濟社會信息化環(huán)境并不利于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，用不起來，無法產(chǎn)生真正的社會價值，那也無法產(chǎn)生效果。

政府作為開放數(shù)據(jù)的提供者，需要考慮管理體制、組織架構方面的變革，需要同時在數(shù)據(jù)管理和開放平臺建設兩方面下功夫。現(xiàn)在國際上數(shù)據(jù)開放的會議上，這兩年我聽到的更多是在討論誰來用數(shù)據(jù)？干什么用？利用者之間的差異如何？美國政府在最早推出政府數(shù)據(jù)開放平臺后，就發(fā)現(xiàn)缺少對基礎用戶的支持，因為數(shù)據(jù)開發(fā)能力不是每個普通老百姓都具備的，以前我們說數(shù)字鴻溝，現(xiàn)在可能會形成數(shù)據(jù)鴻溝，中間誰把這個鴻溝連上？數(shù)據(jù)開發(fā)公司可以作為中間的橋梁，把數(shù)據(jù)開發(fā)成應用，為社會上的普通公眾服務，所以政府要把這些數(shù)據(jù)開發(fā)公司視為合作伙伴。數(shù)據(jù)的利用者能力非常關鍵，機構用戶、增值開發(fā)者、一手用戶、二手用戶等等是一個生態(tài)圈，各自發(fā)揮不同的作用，你把一個干掉了，可能另一個也消失了，所以我要有生態(tài)圈的意識，不要隨便的干預，除非他們觸碰到了底線，但也不要隨便的去扶持誰，這樣可能會破壞生態(tài)圈的平衡。

開放數(shù)據(jù)會產(chǎn)生一系列政治、經(jīng)濟和社會的效益，但也有損失與風險，要看最后帶來的收益大于損失，還是反之。如下圖我們構建的系統(tǒng)動力圖所示，未開放的數(shù)據(jù)開放出來之后，本身并沒有直接產(chǎn)生價值，必須要被利用，變成被利用的開放數(shù)據(jù)之后，才會產(chǎn)生或者是收益或者是損失，這個價值反饋回來會影響到整個社會、經(jīng)濟、技術、創(chuàng)新等環(huán)境，這些環(huán)境越有利，就會越支撐政府開放數(shù)據(jù)的機制建設，開放平臺建設和數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量都上去以后，開放的效果也會越好，形成一個正循環(huán)。反之，如果開放數(shù)據(jù)造成的風險高于收益，社會環(huán)境中都在反對這個事情，或者政府開放出來的數(shù)據(jù)沒有什么價值，不是社會真正需要的，因而沒有人來利用數(shù)據(jù)，就都無法形成開放數(shù)據(jù)的正循環(huán)，所以要有一個生態(tài)圈的思維，要讓這個系統(tǒng)向正循環(huán)的方向走，而不是負循環(huán)或循環(huán)不下去?？偨Y起來，就是開放數(shù)據(jù)這項工作是一個復雜的動態(tài)的過程，涉及到多個利益相關方，存在多種因素的互動關系和因果回路。但一切要以公眾需求為出發(fā)點，以創(chuàng)造公眾價值為終極目標。