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原標題：那些風景名勝區(qū)為何會走入瀕危困境？

12月11日，住建部在成都召開風景名勝區(qū)保護管理執(zhí)法檢查總結(jié)會，會上通報了全國11個瀕危景區(qū)并亮出“黃牌”，要求列入嚴控名單的風景區(qū)在未來一年內(nèi)限期整改，如果整改不力，住建部將提請國務院取消其國家級風景名勝區(qū)的稱號。住建部對風景區(qū)管理亮出如此大批量、高要求嚴厲措施，這還是前所未有的。一方面，我們要為住建部強化風景名勝區(qū)資源保護的力度，為子孫后代保留盡可能多的“美麗中國風景”行為叫好，另一方面，我們也要仔細觀察分析一下為何會出現(xiàn)這些問題背后的深層次的原因，這對今后住建部或未來新設立的國家公園管理機構(gòu)的更科學的管理，也對各地風景區(qū)的具體管理機構(gòu)的良性運轉(zhuǎn)，都是迫在眉睫的需要。

瀕危景區(qū)是怎樣形成的？

根據(jù)住建部通報的名單，11個風景名勝區(qū)榜上有名，分別是吉林仙景臺風景名勝區(qū)、江蘇太湖（無錫片區(qū)）風景名勝區(qū)、福建海壇風景名勝區(qū)、山東博山風景名勝區(qū)、重慶縉云山風景名勝區(qū)、四川貢嘎山風景名勝區(qū)、四川劍門蜀道風景名勝區(qū)、貴州榕江苗山侗水風景名勝區(qū)、甘肅麥積山風景名勝區(qū)、西藏納木錯—念青唐古拉山風景名勝區(qū)、西藏土林—古格風景名勝區(qū)。

那么，這些瀕危景區(qū)到底是怎樣形成的？

一、沒有按要求編制總體規(guī)劃

我國在1982年才開始建立風景名勝區(qū)制度，在全球各地國家公園制度建設中屬于后來者，經(jīng)驗不足。對于風景名勝區(qū)的范圍邊界、保護與利用、管理部門重疊關(guān)系協(xié)調(diào)，都已經(jīng)遇到很多問題，引起學術(shù)界、行業(yè)管理和涉景企業(yè)的高度關(guān)注。住建部（通過國務院頒布）管理條例中要求凡是國家級風景區(qū)都要編制總體規(guī)劃，這次被點名問責的風景區(qū)有不少獲得國家級金字招牌已經(jīng)很多年。一些景區(qū)雖然戴著國家級的帽子，卻未能及時完成編制總體規(guī)劃并上報住建部轉(zhuǎn)請國務院核準工作。

二、沒按要求進行保護和建設

一些風景名勝區(qū)還存在不遵守禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)的要求，出現(xiàn)開發(fā)重于保護的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為違規(guī)用地、亂搭亂建、重大項目穿越景區(qū)。

違規(guī)用地：有部分項目未批先建、邊建邊審批；

亂搭亂建：違規(guī)建設酒店、溫泉俱樂部，違規(guī)建設大型宣傳招牌；

重大項目穿越景區(qū)：在核心景區(qū)修建道路。

哪些因素造成景區(qū)違規(guī)？

除了各地政府及其風景區(qū)管理機構(gòu)受地方經(jīng)濟發(fā)展利益驅(qū)動，官商利益串通，違規(guī)占用核心景區(qū)土地進行商業(yè)化開發(fā)；或者風景區(qū)內(nèi)居住很多原住民、很多屬于農(nóng)村集體土地，當?shù)鼐用駷榱藬U大經(jīng)營面積而盲目擴建。這些明顯的原因之外，是否還存在其他法規(guī)、技術(shù)本身的問題？值得我們思考。

一、風景名勝區(qū)未實施分類管理， 導致不同類型景區(qū)一刀切管理矛盾

我國的風景名勝區(qū)在管理上存在一刀切的問題，未來要實現(xiàn)科學的分類管理，才能符合各地實際，并與國際接軌。在國際上，國家公園體系都堅持分類管理、分區(qū)規(guī)劃（zoning）的原則。

那么今后應該如何對國家級風景名勝區(qū)進行分類？我們的建議是按照風景區(qū)離開城市人口的距離（也就是面臨的使用壓力）進行分類，主要分為兩類，一類是城市型，包括市區(qū)型（如杭州西湖）和城郊型（如無錫太湖之濱）兩個子類型，另一類是自然型，遠離城市人口密集地區(qū)（如九寨溝、張家界）。

根據(jù)上述城市型、自然型兩分法，觀察此次被黃牌警告的11個國家級風景名勝區(qū)，絕大多數(shù)屬于第一類，城市型。11個景區(qū)中7個都是位于城市市區(qū)之內(nèi)或位于城市近郊，面臨的休閑、游憩需求巨大，如果不實行分區(qū)規(guī)劃、分類管理的政策，今后這類事件還會不斷發(fā)生。

根據(jù)分類管理、分區(qū)規(guī)劃的原則，城市型風景名勝區(qū)可以在強化游憩保護、提供自然和文化景觀的游賞之外，根據(jù)國民游憩、娛樂、休閑、度假需求，允許一定強度的住宿設施、文化設施開發(fā)，其中大多數(shù)應該作為公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品經(jīng)營，盡量減少商業(yè)性私人住宅的供給。實際上，設計獨特、與環(huán)境相呼應的住宅建設，并不一定減少削弱風景區(qū)的魅力，由于土地制度私有，美國國家公園內(nèi)也存在少量私人住宅，歐洲阿爾卑斯山國家公園內(nèi)有許多山地度假建筑本身成為吸引旅游者的風景。風景一詞，本身就包括私人建筑和鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)景觀。用一句流行的網(wǎng)絡語，能不能建設不重要，“關(guān)鍵看氣質(zhì)”，設計、建造很精致用心、投資維護很講究的建筑，可以成為非常重要的風景。對于遠離城市的自然型風景名勝區(qū)，當然毫無疑問，一定要保持自然特色，弱化開發(fā)利用。

二、風景區(qū)（國家公園）需明確雙重管理目標

由于歷史原因，我國的國家公園體系在特殊的行政體系下形成了條塊分割的管理格局，住建部、國土資源部、國家林業(yè)局、水利部、國家文物局、國家海洋局、國家旅游局各管一塊，有的負責資源保護，有的負責開發(fā)利用，護用之間從立法到執(zhí)法，從行政到經(jīng)營，相互之間條塊分割嚴重，老死不相往來，給整個國家公園體系建設造成了嚴重內(nèi)耗。

僅就住建部門受托管理的風景名勝區(qū)來看，目前住建部主導起草、國務院頒布的《風景名勝區(qū)條例》（2006年9月6日國務院第149次常務會議通過），過于偏重風景名勝區(qū)的資源保護和游賞功能提供，對于風景名勝區(qū)的分類管理、分區(qū)規(guī)劃語焉不詳，對觀光之外的戶外遺產(chǎn)教育、生態(tài)涵養(yǎng)、休閑度假等多種功能，基本上未加綜合考慮。實際上，只要不同部門之間加強溝通，這些功能之間并不存在嚴格的排他關(guān)系，而是可以彼此兼容、彼此促進的。

現(xiàn)在的風景名勝區(qū)在歷史上也是人與自然和諧相處的結(jié)果，是經(jīng)過一代代人的保護和建設才形成今天的獨特境域。未來風景名勝區(qū)仍舊要沿著歷史的脈絡尋找目標定位，仍舊要沿著歷史的脈絡選擇發(fā)展路徑。

一味的保護和一味的建設都是不符合風景名勝區(qū)歷史脈絡的，只有堅持人與自然的和諧相處，堅持保護與開發(fā)的科學融合才能夠讓風景名勝區(qū)事業(yè)步入可持續(xù)的軌道。

目前來看，住建部在風景名勝區(qū)發(fā)展過程中如果排斥多功能發(fā)展，特別是城市型風景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，屬于一種被動的、消極的、不可持續(xù)的保護，這種保護也不符合風景名勝區(qū)發(fā)展的歷史規(guī)律。

三、風景區(qū)應有當代精品建筑流傳后世

觀察國務院公布的225處國家級風景名勝區(qū)，大多數(shù)都是自然風景與文化建筑和諧共處、相映成趣的文明結(jié)晶。今天的風景名勝區(qū)，都是歷代中國人民、其中具體的執(zhí)行者沒有一個例外都是集聚了大量財富、掌握了高度文化水平、具有創(chuàng)造性的設計能力的精英階層締造成立。

正是因為一代代人抱著精品意識，對其進行不斷建設、不斷塑造、不斷積累的結(jié)果。任何風景區(qū)的建設都會對原有的自然環(huán)境和歷史氛圍帶來一定程度的沖擊與改變。風景名勝區(qū)的保護從來不意味著對歷史傳承一成不變的看守。保護與創(chuàng)新從來就沒不曾停息過。否則，200年后，中國將不會再有文化建筑與歷史景觀。今日的風景名勝區(qū)保護者和建設者應該擺脫封閉思想，以符合時代發(fā)展潮流的開放理念來參與到風景名勝區(qū)的保護與建設事業(yè)，讓一百年后的人們，能夠體驗到今天的執(zhí)政黨、政府、投資者、設計師的創(chuàng)造性成果。讓風景名勝區(qū)煥發(fā)出時代的魅力。

此次被住建部列入黃牌警告的無錫太湖風景區(qū)馬山片區(qū)，當?shù)卣私陼r間、投資幾十億人民幣，以創(chuàng)造精品、遺產(chǎn)后世的精神，打造成功被設計界嘆為觀止的禪意小鎮(zhèn)（拈花灣小鎮(zhèn)），建設之前本來就是馬山鎮(zhèn)下的一個山村，根本不存在所謂的不許建設的問題。開發(fā)者靈山公司五年心血打造出了傳世精品。它的締造者建設的梵宮，被國家文物局局長稱贊為當代文物。相信不久的將來，拈花灣小鎮(zhèn)很快就會變成未來的文化遺產(chǎn)，同樣能夠讓我們的后代懷著敬仰之情來欣賞。如果像住建部要求的那樣限期拆除，我想住建部就是暴殄天珍，又一次犯下毀滅文化的惡行。再說了，禪意小鎮(zhèn)從策劃、規(guī)劃、建設，其中經(jīng)歷了近十年時間，你從來沒有叫停，現(xiàn)在一座充滿文化意境的建筑精品出現(xiàn)了，你再來叫拆除，讓人很懷疑是在釣魚執(zhí)法。

如何避免風景名勝區(qū)滑向瀕危境地？

十八屆五中全會以來，生態(tài)文明建設成為頂層設計的重要價值觀。國家十三五規(guī)劃也將生態(tài)文明建設與國家公園制度建立，列入議事日程。這意味著中國國家公園體系也將在未來有一輪洗牌的動作，過去多頭管理的格局有可能在短期內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

一、認清發(fā)展特征，制定多價值觀風景名勝區(qū)規(guī)劃

風景名勝區(qū)作為一類國家公園，其規(guī)劃涉及到多個利益主體，涉及眾多學科、多個政府部門、多種社會群體。這就導致了風景名勝區(qū)規(guī)劃的復雜性。如果仍然按照從前九龍治水、單一排他的規(guī)劃與管理套路，就有可能失去融合發(fā)展的良機，住建部可能會被剝奪風景名勝區(qū)的管理主導權(quán)。融合多種價值觀編制規(guī)劃，按不同類型風景區(qū)進行不同分區(qū)的規(guī)劃，制定相適應的管理政策，才會獲得中央政府、地方政府、當?shù)鼐用瘛⑼鈦碓L客的普遍支持。

二、根據(jù)分類管理原則解決好城市與景區(qū)發(fā)展的關(guān)系

城市規(guī)劃與風景名勝區(qū)規(guī)劃、旅游功能區(qū)規(guī)劃應該相互協(xié)調(diào)。

一方面，在過去30多年的城市化進程中，鋼筋水泥鋪天蓋地，風景名勝區(qū)也未能幸免。很多風景名勝區(qū)存在大搞商業(yè)性樓堂館所和人工化景觀的無序開發(fā)亂象，這種亂象實際上是粗放式城鎮(zhèn)化對風景名勝區(qū)的干擾。不僅破壞了景觀、也污染了環(huán)境，更影響了風景名勝區(qū)的文化傳承。從規(guī)劃角度來講，粗放城鎮(zhèn)化對風景名勝區(qū)的干擾和破壞。

另一方面，對于位處城市市區(qū)和近郊的風景區(qū)，面臨的城市休閑壓力很大，需要制定針對性更強的管理和規(guī)劃政策，允許風景區(qū)的多功能發(fā)展，但對景區(qū)內(nèi)的建筑要有精品意識，為后世留下這一代人的經(jīng)典之作。

三、擺脫弱化景區(qū)門票經(jīng)濟依賴，更多提供公共產(chǎn)品屬性

我國很多風景名勝區(qū)都跨越了行政區(qū)域，風景名勝區(qū)管理與跨行政體系之間出現(xiàn)的權(quán)力真空，也是風景名勝區(qū)產(chǎn)生疤痕的重要原因，因為權(quán)力真空的存在，就導致了責權(quán)不明確、不清晰，風景名勝區(qū)的“美白”任務自然也就無人問津。以劍門蜀道風景名勝區(qū)為例，該風景名勝區(qū)跨越四川、陜西兩省，其中四川省內(nèi)又跨越了德陽、綿陽、廣元三市，這就導致了劍門蜀道風景名勝區(qū)管理機構(gòu)在行使職能時底氣不足、權(quán)力受限。

當風景區(qū)嚴重依賴門票經(jīng)濟時，要讓各級地方政府放棄經(jīng)濟發(fā)展尋租要求，是不現(xiàn)實的。只有當風景區(qū)變成公共產(chǎn)品，所在地方政府不再指望從中獲得門票銷售收入而需要承擔保護管理、市場秩序、社會治安等責任時，地方政府才會從中脫離而去，而由單獨成立運行的風景區(qū)管理機構(gòu)按照護用并舉的原則，在中央財政的支持下實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展目標。

四、項目更新改造與景區(qū)發(fā)展節(jié)奏相一致

在風景名勝區(qū)中還有一類項目，它們在過去是符合風景名勝區(qū)發(fā)展要求的，但是，隨著風景名勝區(qū)進入新的發(fā)展階段，這些項目面臨更新改造的問題。這時候，如果沒有及時做好更新改造計劃，那么，這些項目也會成為風景名勝區(qū)的疤痕。

風景名勝區(qū)的保護開發(fā)不是一個靜態(tài)的過程，而是一個動態(tài)的過程，隨著社會發(fā)展階段的不同，風景名勝區(qū)保護和開發(fā)的目標與路徑也需要做出及時調(diào)整，不斷優(yōu)化功能組合、提升運營效率。

以風景名勝區(qū)旅游接待設施為例，很多設施是90年代建設的，已經(jīng)無法適應新形勢需要，必須盡快改造升級，才能跟上時代發(fā)展節(jié)奏。

再以風景名勝區(qū)廁所為例，隨著廁所革命全面鋪開，風景名勝區(qū)廁所升級也成為一個具有時代特征的標志性事件。各地風景名勝區(qū)需要在廁所技術(shù)、廁所管理、廁所設計等方面做出因地制宜的升級計劃并及時落地。

五、加強風景區(qū)人力資源建設提高保護與利用管理水平

我國風景名勝區(qū)管理存在頂層權(quán)力鏈條與基層權(quán)力鏈條的異質(zhì)化現(xiàn)象。頂層權(quán)力鏈條上聚集了較為優(yōu)質(zhì)的行政資源，有著一個相對理性的行政生態(tài)?；鶎訖?quán)力鏈條上則聚集了較為弱勢的行政資源，其行政生態(tài)相對來說是脆弱、粗放的。甚至可以說帶有一點野蠻的色彩。

真正與基層風景名勝區(qū)管理者打過交道的人都知道，這些管理者基本上都是中國行政體系中最弱勢的一群人，他們在學問深度上、思想高度上、審美層次上都是無法與頂層權(quán)力鏈條相比的。然而，恰恰是這樣一群人在守護著代表國家精神氣質(zhì)、傳承國家文明脈絡的風景名勝區(qū)。

更可怕的是，在風景名勝區(qū)的管理鏈條中，頂層權(quán)力鏈條規(guī)模較小，而基層權(quán)力鏈條規(guī)模龐大。因此，當權(quán)力鏈條揮舞起來的時候，我們會發(fā)現(xiàn)，處于頂層鏈條的人都能夠把事情做得相對到位和相對有序，但是，在權(quán)力鏈條的基層那一頭，卻出現(xiàn)了管理缺位和無序現(xiàn)象。這就是風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展中最大的悲哀所在。

要解決這個問題，就需要不斷加強風景區(qū)人力資源建設，提高風景區(qū)的管理水平，實現(xiàn)資源保護與旅游發(fā)展的雙重目標，讓風景名勝區(qū)管理過程更加順暢、高效，讓風景名勝區(qū)管理結(jié)果更加科學、到位。

*作者：張棟平；大地風景旅游研究院副院長，執(zhí)惠旅游專家作者。擁有近十年傳媒行業(yè)經(jīng)驗。先后任上海藝術(shù)人文頻道《藝文傳奇》欄目策劃撰稿、北京電視臺《紀實》欄目策劃撰稿。近年來轉(zhuǎn)入城市規(guī)劃和旅游規(guī)劃行業(yè)，參與過《京滬高鐵開通對北京文化產(chǎn)業(yè)影響研究》《中國涼都中長期品牌發(fā)展規(guī)劃》等項目。 

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