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2015年上半年，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)智慧旅游發(fā)展的若干指導(dǎo)意見》《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)與信息化融合發(fā)展的若干意見》《國(guó)家旅游局“萬名旅游英才計(jì)劃”實(shí)施方案》等一系列支持旅游業(yè)發(fā)展的政策措施，這體現(xiàn)出旅游業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用不斷凸顯，因而成為密集的政策領(lǐng)域。

總體上看，近些年旅游業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境有了很大的改善，但是現(xiàn)有的政策措施還不足以支撐把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)這兩大戰(zhàn)略目標(biāo)。特別是隨著旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，迫切需要順勢(shì)而為、有的放矢地制定相應(yīng)的政策措施，以推動(dòng)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

具體而言，旅游政策的進(jìn)一步優(yōu)化可以從以下幾個(gè)方面入手：

從策略上：依托重大戰(zhàn)略和重大舉措推動(dòng)旅游政策

戰(zhàn)略層面的對(duì)接是旅游政策的關(guān)鍵所在。一方面旅游業(yè)可以為國(guó)家和地方重大戰(zhàn)略和舉措做出獨(dú)特貢獻(xiàn)；另一方面有關(guān)戰(zhàn)略和舉措的實(shí)施也為加快旅游業(yè)發(fā)展提供了重要契機(jī)。在現(xiàn)有體制下，重大戰(zhàn)略的提出有助于最大限度集聚各方面的資源，因而也為順勢(shì)推動(dòng)出臺(tái)相應(yīng)旅游政策提供了難得的機(jī)遇。

實(shí)踐證明，凡是與重大戰(zhàn)略和重大舉措結(jié)合緊密的旅游政策措施，大都取得了較好的效果。從國(guó)家層面看，結(jié)合擴(kuò)內(nèi)需特別是擴(kuò)消費(fèi)的總體戰(zhàn)略，旅游部門充分發(fā)揮旅游消費(fèi)在擴(kuò)內(nèi)需中的獨(dú)特作用，爭(zhēng)取到了國(guó)務(wù)院為旅游業(yè)專門出臺(tái)政策文件；結(jié)合國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略，旅游部門和扶貧部門一起出臺(tái)政策措施，開展精準(zhǔn)扶貧，把輸血式扶貧轉(zhuǎn)化為造血式扶貧，取得了較好的效果；結(jié)合國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施，國(guó)家旅游局充分整合地方旅游部門力量，推出相應(yīng)的政策舉措，既充實(shí)和豐富了“一帶一路”戰(zhàn)略，同時(shí)也促進(jìn)了“一帶一路”旅游業(yè)的發(fā)展。從地方層面看，2011年，北京市委市政府提出了建設(shè)中國(guó)特色世界城市的戰(zhàn)略目標(biāo)。圍繞這一戰(zhàn)略，北京市旅游部門及時(shí)提出了打造世界一流旅游城市的思路，北京市委市政府高度認(rèn)可，將北京市旅游局升格為北京市旅游發(fā)展委員會(huì)，提高了旅游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，出臺(tái)了一系列重大政策，推動(dòng)北京旅游業(yè)邁上了一個(gè)嶄新的臺(tái)階。

從內(nèi)容上：從擴(kuò)大需求和改善供給兩個(gè)角度制定旅游政策

旅游業(yè)的發(fā)展離不開從需求入手的“拉”，也需要從供給入手的“推”，惟有雙管齊下，同時(shí)發(fā)力，才能促進(jìn)旅游業(yè)又好又快的發(fā)展。

擴(kuò)大旅游需求主要的立足點(diǎn)在于盡可能釋放旅游消費(fèi)潛力。旅游消費(fèi)增長(zhǎng)的首要條件在于“有錢”和“有閑”?！坝绣X”取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的增長(zhǎng)，不在旅游政策范疇之內(nèi)，因此擴(kuò)大旅游需求，很大程度要在增加閑暇時(shí)間上做文章。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)職工帶薪年休假平均10天的總天數(shù)在被調(diào)查的62個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第60位，僅高于泰國(guó)（6天）和菲律賓（5天）?？梢妿侥晷菁龠€有增長(zhǎng)的空間，不過鑒于現(xiàn)有的制度并沒有得到很好落實(shí)，更為迫切的是出臺(tái)更具操作性的政策。帶薪休假為旅游消費(fèi)提供了可能，而旅游宣傳推廣以及旅游市場(chǎng)秩序治理則有助于強(qiáng)化國(guó)內(nèi)外游客的旅游消費(fèi)意愿，將消費(fèi)意愿轉(zhuǎn)化成消費(fèi)行為。中國(guó)的旅游宣傳推廣經(jīng)費(fèi)總體偏少，在整個(gè)國(guó)家對(duì)外宣傳中的位置還不突出，這都需要通過政策的調(diào)整予以改善。近年來地方旅游目的地形象宣傳大為強(qiáng)化，但是還缺少將旅游目的地宣傳和產(chǎn)品宣傳有機(jī)銜接的政策措施，這也是未來各地需要優(yōu)化的領(lǐng)域。如果說帶薪休假和旅游宣傳推廣是從促進(jìn)入手來擴(kuò)大旅游消費(fèi)的話，旅游市場(chǎng)秩序治理則是從規(guī)范入手讓游客敢消費(fèi)、愿消費(fèi)、放心消費(fèi)。旅游市場(chǎng)秩序問題是困擾我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的大問題，其政策方向在于以旅游目的地為重點(diǎn)，由地方政府牽頭，整合包括旅游部門在內(nèi)的各個(gè)部門的治理整頓政策，讓旅游消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)變得更加透明，讓游客的消費(fèi)權(quán)益得到充分的保障。

旅游供給也是旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)供給學(xué)派的理論，供給本身就可以創(chuàng)造出新的需求。從中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際看，旅游供給與游客日益增長(zhǎng)、豐富多樣的旅游需求并不匹配，一定程度上制約了旅游業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。旅游供給是各地關(guān)注的重點(diǎn)，都希望通過增加投資，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)中處于領(lǐng)先地位。但是，目前在增加旅游供給方面不同程度存在“一哄而上 ”的問題，而政府在引導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的時(shí)候也缺少一定的標(biāo)準(zhǔn)和把控，“撿到籃里都是菜”。這就需要在科學(xué)分析旅游目的地資源稟賦和發(fā)展特征的基礎(chǔ)上，確定其需要重點(diǎn)發(fā)展的業(yè)態(tài)和產(chǎn)品。對(duì)符合方向的旅游項(xiàng)目，在政策上予以支持；對(duì)不符合方向的，在政策上予以限制。隨著旅游活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，游客對(duì)一個(gè)旅游目的地的感受、體驗(yàn)與評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于某一個(gè)景區(qū)景點(diǎn)，旅游公共服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)信息的供給同樣重要。只有通過有效的旅游政策將政府的公共投入和企業(yè)的市場(chǎng)投入有機(jī)銜接起來，才能真正提高旅游目的地的競(jìng)爭(zhēng)力。

從方式上：結(jié)合旅游業(yè)自身的發(fā)展需要，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域形成促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策體系

旅游業(yè)具有很強(qiáng)的綜合性，需要各個(gè)部門從各個(gè)角度出臺(tái)支持旅游業(yè)的政策。盡管旅游部門牽頭推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，但是其自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相關(guān)部門的政策資源，形成促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的合力。

首先，需要爭(zhēng)取新增政策支持旅游業(yè)發(fā)展。比如財(cái)政政策，近年來一些地方隨著對(duì)旅游業(yè)重視程度的提高，財(cái)政支持明顯加大。云南省提出旅游發(fā)展資金在現(xiàn)有每年2億元的基礎(chǔ)上，每年再增加1億元，到2017年將達(dá)到7億元。再比如簽證政策，近年來我國(guó)通過與有關(guān)國(guó)家實(shí)施相互免簽政策，在一些重點(diǎn)旅游城市實(shí)行72小時(shí)過境免簽等，為入境旅游發(fā)展提供了更多便利。隨著我國(guó)開放程度提高，未來簽證政策會(huì)更加寬松和便利。

其次，需要爭(zhēng)取相關(guān)部門通過調(diào)整現(xiàn)有的政策規(guī)定，以適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。過去我們的城市建設(shè)主要是為當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活服務(wù)，對(duì)游客的各類旅游需求考慮不足。例如，現(xiàn)有的規(guī)定對(duì)城鄉(xiāng)居民利用自有住宅經(jīng)營(yíng)旅游活動(dòng)存在諸多限制，但是在旅游業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，像“四合院”、農(nóng)家院這類旅游產(chǎn)品又受到游客的廣泛歡迎。這些問題都需要通過政策調(diào)整加以完善。

再次，需要以旅游為工作平臺(tái)，形成政策匯集，以達(dá)到不同的發(fā)展目標(biāo)。比如，旅游部門有發(fā)展旅游業(yè)的需求，各個(gè)旅游資源管理部門有推動(dòng)資源合理利用的需求，這就需要通過政策疊加形成工作匯集點(diǎn)。像這些年旅游部門與文化部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等共同出臺(tái)推動(dòng)文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游發(fā)展的政策都是這方面的例子。

對(duì)旅游部門而言，要推動(dòng)旅游政策體系的形成，除了加強(qiáng)旅游政策需求的研究之外，更要花很大力氣研究與旅游業(yè)相關(guān)各領(lǐng)域的政策，否則很容易陷入“自說自話”。同時(shí)，旅游部門還應(yīng)該加強(qiáng)與相關(guān)政策部門的溝通協(xié)調(diào)，讓更多旅游政策需求轉(zhuǎn)化成實(shí)實(shí)在在的政策措施。

從布局上：依照旅游業(yè)的不同屬性制定政策取向，通過差別化的政策措施支持重點(diǎn)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展

隨著旅游業(yè)的深入發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)特征得到充分的體現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)看到，旅游已經(jīng)成為大眾生活的重要組成部分，甚至成為一種新民生，這意味著旅游的事業(yè)屬性進(jìn)一步凸顯。而這種事業(yè)屬性要求各級(jí)黨委政府充分保障公民的旅游權(quán)利，同時(shí)加大投入為公民旅游提供各種便利。如果說旅游產(chǎn)業(yè)是各級(jí)政府的利益所在，那旅游事業(yè)則是各級(jí)政府的責(zé)任所在。

產(chǎn)業(yè)政策其目標(biāo)主要是通過刺激旅游市場(chǎng)主體來擴(kuò)大旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)模，實(shí)質(zhì)是一種政府主導(dǎo)和部分替代市場(chǎng)的資源配置方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，單純的產(chǎn)業(yè)政策將會(huì)逐步收縮。從中央改革的方向看，通過簡(jiǎn)單化的財(cái)稅或者土地“政策洼地”來支持產(chǎn)業(yè)不是未來的發(fā)展方向，其作用也會(huì)逐漸減弱。相較于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)有自身的特殊性。比如，旅游投資有一定的前導(dǎo)性，前期投資的風(fēng)險(xiǎn)很大程度上要由開發(fā)商承擔(dān)；旅游業(yè)發(fā)展有很大的正外部性，但多數(shù)項(xiàng)目投資大而且回收期長(zhǎng)。如果缺少足夠的政策支持措施，不利于改善旅游產(chǎn)品的供給。盡管旅游產(chǎn)業(yè)政策還有存在的必要，但未來也應(yīng)該注意公平地支持每一個(gè)旅游企業(yè)，盡量避免直接針對(duì)某個(gè)旅游企業(yè)的支持措施。

而針對(duì)不同區(qū)域旅游的特點(diǎn)，在政策制定上可采取差異化措施。盡管全國(guó)各地都在發(fā)展旅游業(yè)，盡管各種資源都可以為旅游業(yè)所用，變成可供消費(fèi)的旅游產(chǎn)品，但客觀來說，在不同層級(jí)的國(guó)土空間布局中，肯定有一些旅游資源條件好，旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?、旅游業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于主導(dǎo)地位的區(qū)域成為旅游業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。對(duì)這些區(qū)域除了推行普適性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的加快發(fā)展。但這些特殊旅游政策不是簡(jiǎn)單的“格外開恩”，而是從區(qū)域發(fā)展定位做出的特殊政策安排；同時(shí)也是對(duì)這些區(qū)域放棄發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的一種補(bǔ)償。

從全國(guó)范圍看，像海南省就被賦予了建設(shè)國(guó)際旅游島的國(guó)家戰(zhàn)略，因而，國(guó)務(wù)院特別給予了其國(guó)人離島免稅的特殊旅游政策。對(duì)這樣的“吃偏飯”政策，不太可能對(duì)各個(gè)地方都適用。從各地實(shí)踐看，秦皇島為用好濱海旅游資源，重新整合出400多平方公里的北戴河新區(qū)，這為其形成以旅游業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行政策支持。

當(dāng)前，我國(guó)正處于旅游業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，從大尺度看，需要建設(shè)形成一批具有國(guó)際水平的重要旅游目的地；從小尺度看，需要滿足城鄉(xiāng)居民日常的旅游度假需求，在區(qū)域性布局上形成一批環(huán)境優(yōu)美、旅游功能完備的旅游小鎮(zhèn)、旅游鄉(xiāng)村。而對(duì)這些區(qū)域，都需要采取有針對(duì)性的旅游政策予以扶持。

結(jié)束語    

總之，優(yōu)化旅游政策是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有從不同方面予以考慮，多管齊下，才能真正實(shí)現(xiàn)旅游政策的突破與創(chuàng)新，為旅游業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的政策保障。

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