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近年，旅游業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)，規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)測(cè)算，旅游業(yè)增加值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重已超過(guò)4%，許多地方，旅游業(yè)已成支柱產(chǎn)業(yè)，受到高度重視。2011年，中國(guó)公民年人均出游已接近兩次，旅游成為民眾生活的重要內(nèi)容。每逢旅游旺季，“宰客門”等游客利益受損事件就易成為輿論熱點(diǎn)。如同青春期的少年，旅游業(yè)在高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著成長(zhǎng)的煩惱。面對(duì)發(fā)展中的一系列矛盾，不能僅僅停留在“見(jiàn)招拆招”上，也不能簡(jiǎn)單地“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是需要有新思維，改革旅游體制，在根上解決。

旅游改革“以游客為本”

推動(dòng)旅游改革的主體是政府。旅游業(yè)發(fā)展初期，包括旅游基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的旅游業(yè)整體供給水平有了明顯改善。硬件水平提高了，但軟件明顯滯后，特別是面向游客的服務(wù)，離發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距。

游客是旅游業(yè)的“衣食父母”，改革只有圍繞游客進(jìn)行，才會(huì)取得效果。旅游業(yè)涉及到吃住行游購(gòu)?qiáng)实纫幌盗协h(huán)節(jié)，是比較復(fù)雜的消費(fèi)活動(dòng)。游客是否游得滿意、游得舒心并不取決于單一的供應(yīng)商。因此，政府在推動(dòng)旅游業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，要整合各方面的職能，理順各種利益關(guān)系。目前，造成游客對(duì)旅游業(yè)不那么滿意的原因，大都可以歸結(jié)為體制機(jī)制缺陷。

主要靠旅游目的地推進(jìn)改革

旅游業(yè)發(fā)展的早期，多半是由旅行社組織游客按一定線路來(lái)旅游。游客的體驗(yàn)很大程度取決于旅行社及導(dǎo)游的服務(wù)。在這種旅游方式中，改革的對(duì)象主要是旅行社。這也是旅游管理部門牽頭推動(dòng)改革的重要領(lǐng)域。

同時(shí)，散客旅游迅速勃興；伴隨休閑度假旅游的興起，停留在一地做深度游的旅游也更普遍。隨著旅游方式轉(zhuǎn)變，旅行社組織的團(tuán)隊(duì)旅游比重迅速下降，這就使旅游目的地成為改革主戰(zhàn)場(chǎng)。三亞旅游宰客事件，就是散客在旅游目的地休閑度假遇到的問(wèn)題，暴露的也正是地方政府在旅游業(yè)發(fā)展中的管理疏漏。

目前，盡管成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等城市正在嘗試旅游綜合改革，但總體而言，多數(shù)目的地政府在發(fā)展旅游業(yè)時(shí)，關(guān)注點(diǎn)還是主要集中在旅游形象宣傳、招商引資及旅游項(xiàng)目建設(shè)上，而在建立真正能夠滿足游客需求的機(jī)制上投入精力很少，這也是目前旅游改革難以取得更大突破的主要原因。

像服務(wù)居民那樣滿足游客需求

伴隨大量游客的進(jìn)入，在為目的地帶來(lái)豐富旅游收入的同時(shí)，也給目的地管理形成了新的挑戰(zhàn)。對(duì)旅游目的地政府的改革來(lái)說(shuō)，既要兼顧地區(qū)居民生活需求，又要滿足游客旅游需要。

像舟山，人口約110萬(wàn)，但全年接待的游客量達(dá)到兩千多萬(wàn)人次，一個(gè)居民平均對(duì)應(yīng)20人次的旅游者。面對(duì)數(shù)量龐大的流動(dòng)游客，政府需要把管理和服務(wù)從本地居民延伸到游客群體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)游客與當(dāng)?shù)鼐用竦暮椭C共處。

推動(dòng)此類改革，需要相關(guān)部門將其職能與游客的需求更好地對(duì)接。比如，在制定市政規(guī)劃時(shí)，有的城市開(kāi)始主動(dòng)征求旅游部門的意見(jiàn)，甚至把旅游部門納入城市規(guī)劃委員會(huì)，以更好地體現(xiàn)游客的訴求。

旅游消費(fèi)與居民消費(fèi)不同，這種在非慣常環(huán)境發(fā)生的消費(fèi)活動(dòng)，往往更容易出現(xiàn)“欺客”“宰客”行為。比如，都是購(gòu)物店，面向游客的購(gòu)物店和以當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯纳痰曜匀挥兴煌煌瑯邮窃诓宛^吃飯，不良商家對(duì)當(dāng)?shù)厝撕屯獾厝司涂赡苡孟嗖詈艽蟮膬r(jià)格，讓游客面臨被“宰”的風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題，都需要旅游目的地政府增加旅游消費(fèi)的透明度，保障游客利益。

優(yōu)化旅游環(huán)境，可以將現(xiàn)有公共服務(wù)職能向游客延伸。比如有的城市市民通過(guò)其市政卡可以享受城市配套服務(wù)，但這些服務(wù)，新來(lái)的游客能否同市民一樣很便捷地享受，就很能體現(xiàn)目的地政府對(duì)游客的服務(wù)水平。此外，還可構(gòu)建一些專門針對(duì)游客的旅游公共服務(wù)體系，像一些旅游城市建設(shè)的旅游咨詢中心就是如此。當(dāng)然，如何將市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政投入結(jié)合起來(lái)，讓這些咨詢中心更好地服務(wù)游客，還應(yīng)探索。

像埃及等熱點(diǎn)旅游國(guó)家專門設(shè)立旅游警察以幫助解決游客安全等方面問(wèn)題，國(guó)內(nèi)一些地方通過(guò)設(shè)立旅游法庭等方式快捷地解決旅游糾紛，都是創(chuàng)新旅游公共服務(wù)的積極嘗試，值得研究和借鑒。

旅行社、導(dǎo)游與購(gòu)物商店的利益分配

旅游的產(chǎn)業(yè)鏈很長(zhǎng)，涉及到眾多服務(wù)提供方，自然會(huì)產(chǎn)生一系列利益主體。利益主體間的沖突，最終也會(huì)反映到游客身上來(lái)。因此，能不能通過(guò)改革形成合理的利益分享機(jī)制，構(gòu)造能良性運(yùn)轉(zhuǎn)，為游客提供完備服務(wù)的后臺(tái)系統(tǒng)，不僅關(guān)系到游客滿意度的高低，對(duì)旅游業(yè)健康發(fā)展也有重要意義。固有的利益格局一旦形成，就容易產(chǎn)生路徑依賴。如果沒(méi)有外力介入打破不合理的利益機(jī)制，會(huì)造成很大危害。旅游改革就是要通過(guò)恰當(dāng)方式，對(duì)利益分享機(jī)制重新調(diào)整，以激發(fā)參與各方的積極性，形成良性發(fā)展。

大體上，圍繞旅游活動(dòng)形成的利益相關(guān)者主要有旅游投資商、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游服務(wù)人員、旅游資源掌控者、旅游地居民、游客等。在各種利益格局中，比較典型的利益博弈有兩種：一種是旅行社、導(dǎo)游、旅游購(gòu)物商店之間的利益博弈。目前，旅游業(yè)界反映普遍的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫游客購(gòu)物等嚴(yán)重?fù)p害游客利益的行為，就是因?yàn)檫@一機(jī)制不順造成的。

旅行社競(jìng)爭(zhēng)激烈，加之旅游消費(fèi)者過(guò)分關(guān)注價(jià)格因素的大背景下，一些旅行社通過(guò)低價(jià)方式招攬游客，然后再將旅游團(tuán)“轉(zhuǎn)賣”給并非旅行社固定員工的社會(huì)導(dǎo)游。

這一利益格局使導(dǎo)游不僅沒(méi)有正常的服務(wù)收入，反而在接團(tuán)之初就面臨利益損失。為此，導(dǎo)游必須要通過(guò)誘導(dǎo)甚至逼迫游客購(gòu)物才能盈利，這直接造成旅游服務(wù)質(zhì)量大打折扣。

對(duì)旅游購(gòu)物商店來(lái)說(shuō)，為了支付導(dǎo)游的高額回扣，自然會(huì)抬高購(gòu)物品價(jià)格，這也必然會(huì)損害游客的利益。比如2010年反響很大的香港導(dǎo)游阿珍事件（某赴港旅游團(tuán)里一對(duì)夫婦不滿被強(qiáng)逼購(gòu)物，與一名香港女導(dǎo)游及內(nèi)地女領(lǐng)隊(duì)大打出手，內(nèi)地夫婦與女導(dǎo)游其后被控在公眾地方打架罪），就是這一利益機(jī)制主導(dǎo)下的惡果。

這一利益格局中，導(dǎo)游處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前一些地方旅游部門正嘗試通過(guò)導(dǎo)游體制改革，保障導(dǎo)游的基本利益，規(guī)范和引導(dǎo)導(dǎo)游行為。還有一些地方嘗試通過(guò)建立和完善導(dǎo)游協(xié)會(huì)等方式來(lái)塑造新型的導(dǎo)游主體，理順導(dǎo)游和旅行社之間的關(guān)系，形成相對(duì)合理的利益分享機(jī)制。

政府、投資者與居民的利益分配

另一種是旅游資源管理者、旅游投資者與當(dāng)?shù)鼐用竦睦娌┺?。?duì)許多旅游資源來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)整體開(kāi)發(fā)才能較好地實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和利用有機(jī)統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮其綜合價(jià)值。

一般而言，對(duì)旅游資源行使代理管轄權(quán)的政府，愿意委托一個(gè)投資主體對(duì)旅游資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

對(duì)旅游投資者來(lái)說(shuō)，它不是做公益事業(yè)，必然要追求合理的投入產(chǎn)出比。如果讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c分享利益過(guò)多，自然會(huì)因無(wú)錢可賺放棄投資，結(jié)果也會(huì)使得當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)法分享旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)的收益。

對(duì)于資源所在地居民而言，如果不能因旅游業(yè)發(fā)展而受益，反而還要承受發(fā)展帶來(lái)的物價(jià)上漲等負(fù)面因素，并不公平，也無(wú)法持續(xù)。

面對(duì)這樣的狀況，需要政府通過(guò)改革，平衡各方利益，尤其是要增強(qiáng)相對(duì)弱勢(shì)的當(dāng)?shù)鼐用竦牟┺哪芰?，形成合理的利益格局?/p>

改革突破口：建立高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及的環(huán)節(jié)眾多，能否健康發(fā)展并不單單取決于旅游部門，還需要相關(guān)政府部門共同推動(dòng)。比如，游客出行涉及到交通部門；游客在外就餐，涉及到食品安全部門；游客參加游藝活動(dòng)，其游藝設(shè)備的安全問(wèn)題又與質(zhì)檢部門的工作緊密相關(guān)。

改革并非旅游部門的改革，而是對(duì)現(xiàn)有管理體系的改革。目前的政府部門劃分有利于明確分工，但過(guò)于剛性的職責(zé)分工也易導(dǎo)致各自為戰(zhàn)、互不配合。雖然旅游部門是推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的主管部門，但旅游部門自身職能有限，不可能憑一己之力推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展；另一方面，對(duì)旅游部門所了解的游客訴求、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律等信息，又缺少相應(yīng)的機(jī)制反饋到各相關(guān)部門。這就需要一個(gè)更高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理機(jī)制來(lái)整合各部門的力量，更好地為游客提供服務(wù)。

從國(guó)際上看，很多國(guó)家都有相應(yīng)的旅游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，德國(guó)在聯(lián)邦議會(huì)中專門設(shè)置了旅游委員會(huì)，由議會(huì)各黨團(tuán)代表組成，并由一名國(guó)務(wù)秘書負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)工作。美國(guó)設(shè)立了內(nèi)閣級(jí)的旅游協(xié)調(diào)部，具體成員由國(guó)務(wù)卿、內(nèi)政部、勞工旅游組織、美國(guó)商會(huì)、國(guó)際行業(yè)管理、管理與預(yù)算辦公室的代表組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦旅游政策。

從中國(guó)的實(shí)踐看，1978年中央成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組；1986年，國(guó)務(wù)院又重新成立了旅游協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組；1988年，國(guó)務(wù)院撤銷旅游協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立旅游事業(yè)委員會(huì)。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)解決旅游業(yè)發(fā)展中的一些重大問(wèn)題發(fā)揮了積極作用，隨后這一機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)中被撤銷。1999年全國(guó)休假制度調(diào)整后，為適應(yīng)假日旅游迅猛發(fā)展的需求，國(guó)務(wù)院又設(shè)立假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議，由14個(gè)部委組成，國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)兼任協(xié)調(diào)會(huì)議主任。下設(shè)辦公室，放在國(guó)家旅游局。從實(shí)際運(yùn)行看，假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議對(duì)解決“黃金周”旅游中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題發(fā)揮了作用，但由于其不具備討論決定其他重大旅游事宜的職責(zé)，其協(xié)調(diào)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及綜合性的旅游業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

目前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展的主要有兩種模式。一種是成立跨部門的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目前全國(guó)28個(gè)省區(qū)市都設(shè)立了由多個(gè)部門參加的旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其中有12個(gè)地方是由省長(zhǎng)（主席或書記）擔(dān)任小組組長(zhǎng)。盡管各地已經(jīng)意識(shí)到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要性，但許多地方設(shè)立這些非正式機(jī)構(gòu)以后，由于缺少有效的議事機(jī)制和明確的工作任務(wù)，作用并不明顯。另一種是強(qiáng)化旅游部門的綜合協(xié)調(diào)職能，其中比較典型的是北京市和海南省。比如北京市旅游發(fā)展委員會(huì)將與旅游業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)的園林、綠化、文化、文物、水務(wù)、商務(wù)、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、交通等部門副職作為兼職委員，以提高旅游部門在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展中的綜合協(xié)調(diào)能力。

任何組織設(shè)立的目的是為了解決實(shí)際問(wèn)題。大體上看，其一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)成為協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)，研究共同解決旅游業(yè)發(fā)展重大問(wèn)題的決策平臺(tái)。其二，該機(jī)制需要重點(diǎn)破除各部門不合理規(guī)定對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的限制（比如，在一些地方，賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的水電氣價(jià)格政策還沒(méi)有得到落實(shí)；銀行卡刷卡費(fèi)率對(duì)賓館飯店執(zhí)行的還是同珠寶金飾商戶一樣的最高標(biāo)準(zhǔn)）。其三，該機(jī)制應(yīng)成為推動(dòng)改革試點(diǎn)的主導(dǎo)力量，通過(guò)指導(dǎo)地方改革創(chuàng)新，為全國(guó)的旅游改革探路。

當(dāng)前，迫切需要在國(guó)家層面成立旅游業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并使地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮更大作用，這樣，旅游體制改革才有強(qiáng)大的組織保障，才能有效推動(dòng)。