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登錄2018年1月4日,上海市政府正式發(fā)布《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》(簡稱“上海2035”),提出,到2035年,上海市要基本建成卓越的全球城市,令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城,具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。規(guī)劃同時要求,要嚴格控制常住人口規(guī)模,至2035年常住人口控制在2500萬人左右;按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長要求,鎖定建設(shè)用地總量,控制在3200平方公里以內(nèi)。
筆者認為,城市規(guī)劃要把上海建設(shè)成創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城的國際大都市這個總體方向是正確的,但把人口控制在2500萬人左右,有悖于以人為本的原則,而且嚴重脫離實際,實在是作繭自縛,不利于上海未來的經(jīng)濟和社會發(fā)展,從全國范圍來看,更是浪費了大量寶貴的土地資源。
一般來說,一個國家的人口越多,其首位城市的人口也會越多。一億多人口的日本,其最大城市東京都市圈有3700 萬人口。中國是全世界人口最多的國家,而上海是中國人口最多的城市,按照正常的經(jīng)濟規(guī)律,應(yīng)該至少按照5000 萬人口來規(guī)劃,才能夠把中國人口的規(guī)模優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。
由于創(chuàng)新及經(jīng)濟發(fā)展有很強的聚集效應(yīng),世界上的科技和文化創(chuàng)新中心都集中在少數(shù)幾個都會區(qū)。而一個國家或區(qū)域的人口規(guī)模優(yōu)勢,往往體現(xiàn)在對本國或本區(qū)域最具人口吸附作用的中心城市的經(jīng)濟活躍度上。年輕人要到大城市,是創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的活力。根據(jù)上海市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),截至2016年末,上海市常住人口總數(shù)為2419.70萬人。如果到2035年把上海市常住人口控制在2500萬人,這意味著只比2016年末增加不超過81萬人。如果從 2016年到2035年這19年時間里,上海常住人口增加不超過81萬人,這意味著平均每年增加不超過4.3萬人。這樣,上海能吸收多少外來的年輕人口?過去幾年上海的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)活力不如北京和深圳的重要原因, 是年輕人口流入遠遠不如北京和深圳。
根據(jù)《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計調(diào)查制度》統(tǒng)計,截至2015年底,上海全市戶籍人口中60歲及以上老年人口達到436萬人,占總?cè)丝诘?0.2%。根據(jù)上海老齡科研中心預(yù)測,上海人口老齡化在“十三五”期間將進一步深化,到2020年,上海戶籍60歲及以上老年人口總數(shù)將超過540萬人,且隨著時間推移規(guī)模將持續(xù)擴大。根據(jù)2010年人口普查的數(shù)據(jù),上海的總和生育率大約為0.7,只有更替水平的1/3。這意味著,如果沒有外來人口流入,只要兩代人的時間,上海的出生人口就會剩下十分之一。目前在上海工作的年輕人中,外地戶籍人口已經(jīng)占到一半左右,而這些人往往更有奮斗的動力。嚴格控制上海人口的政策,使得其中很多人不得不面臨少生或者離開上海的兩難選擇。如果上海真的成功地控制到2500萬人,到2035年,上海將必然是極度老化,創(chuàng)新能力肯定被北京和深圳拋在后面。
有人擔(dān)心,如果上海不控制人口,會導(dǎo)致入學(xué)難、就醫(yī)難和交通擁堵等大城市病。實際上,大城市病的根源,不是城市人口太多,而是城市規(guī)劃不足。如果按照5000萬人口規(guī)模來規(guī)劃,入學(xué)問題、就醫(yī)問題和交通問題會比現(xiàn)在好得多。人口密度高的城市,有利于環(huán)境和公共交通的高效利用,只要規(guī)劃充足,大城市病完全可以解決。東京、紐約的中心地區(qū)的人口密度和規(guī)模都不亞于上海,但這些城市很好地解決了城市的交通和環(huán)境問題。如果未來人口按照2500萬規(guī)劃,道路、地鐵、學(xué)校和醫(yī)院等設(shè)施將嚴重供給不足。即使嚴控外來人口,由于大城市擁有比中小城市更優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療等公共資源,不少外地人還是想方設(shè)法要到上海來就醫(yī)和上學(xué),這將導(dǎo)致更嚴重的入學(xué)難、就醫(yī)難和交通擁堵。
當今世界上絕大多數(shù)國家,城市規(guī)劃中的人口目標只是個預(yù)測數(shù)據(jù),而不是“控制目標”,不會采取“將人口數(shù)量控制在XX萬人”這樣的表述。控制大城市人口是犯了限制生育一樣的錯誤。人不僅是城市的負擔(dān),更是城市的貢獻者,而且平均意義上貢獻要大于負擔(dān),否則人口更多的城市不可能更發(fā)達。
與人口控制目標同樣離奇的是,“上海2035”竟然要求“規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長”,并且劃定“永久基本農(nóng)田保護紅線”。建設(shè)用地總規(guī)模負增長的要求,無疑將進一步人為加大上海建設(shè)用地的短缺。限制城市建設(shè)用地的政策會使城市的土地供應(yīng)不足,從而推高了房價。而高房價是抑制大城市生育率的一個重要因素。上海等大城市集中了中國的精英,如何讓大城市里的年輕人能夠安居樂業(yè),繁衍后代,是中國城市化的關(guān)鍵的目標之一。
其實,上海并不真正缺地。2015年上海僅耕地面積就還有1800多平方公里,相當于上?,F(xiàn)有建設(shè)用地的將近60%。上海并不是一個獨立的國家,沒有必要保有耕地來滿足某種人為設(shè)定的農(nóng)業(yè)自給率。將這些土地用于提升生活環(huán)境,建設(shè)更多的住宅、商場、學(xué)校、醫(yī)院、公園和各種公共設(shè)施,讓愿意來上海奮斗的年輕人能夠安居樂業(yè)所帶來的使用價值和社會效益,將遠遠超過將這些土地用于農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的價值。由于一線城市的人均占地面積通常要小于中小城市,更小于農(nóng)村,讓愿意在上海奮斗的年輕人能夠在上海成家立業(yè),養(yǎng)兒育女,而不是回家鄉(xiāng)去購買或者建造一年住不了幾天房屋,從全國范圍內(nèi)來看其實會節(jié)省大量土地。所謂城市規(guī)劃要“留白”的做法,不僅不利于本地經(jīng)濟的發(fā)展,從全國來看,更是嚴重浪費寶貴的土地資源。
針對規(guī)劃中的數(shù)據(jù)“上海建設(shè)用地總規(guī)模已達到陸域面積的46%,遠高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市20%-30%的水平”,上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授陸銘評論說:“我特別提醒一下,這個在上海經(jīng)常被引用的,用來支持上海減量供應(yīng)建設(shè)用地的,東京的土地開發(fā)強度數(shù)據(jù)是錯的,而且是嚴重錯誤。如果按照這個來算,東京的人口密度將達到2萬人每平方公里,而上海的建成區(qū)人口密度平均只有1萬不到。換句話來說,上面這個數(shù)據(jù)里的東京開發(fā)強度是錯的。實際情況是在東京都范圍內(nèi)除了少數(shù)公園綠地開發(fā)強度可以說接近于百分之百。按照這個數(shù)據(jù)來指導(dǎo)上海的實踐,將會嚴重制約上海的土地供應(yīng)和未來城市發(fā)展?!?/strong>
自2016年底以來,武漢、西安、長沙等二線城市上演“搶人大戰(zhàn)”,對大學(xué)畢業(yè)生落戶設(shè)定零門檻,并在購房、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等各方面給予政策和資金支持。正如國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎在接受央視采訪時說,“城市之間的競爭,歸根到底是人口的爭奪戰(zhàn)。” 2010年人口普查顯示,80后、90后、00后的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億,三十年間萎縮了33%。特別是,從2015到2025年十年間,21到25歲的年輕人口將萎縮36%。可預(yù)見的是,年輕人口將越來越稀缺,“搶人大戰(zhàn)”有望愈演愈烈。如果上海仍然堅持控制人口的政策,那么,隨著二線城市崛起,上海在未來城市競爭中的優(yōu)勢將不斷弱化。
*本文來源:網(wǎng)易研究局,作者:梁建章(攜程集團執(zhí)行董事長),黃文政,原標題:《梁建章批上??傮w規(guī)劃:控制人口嚴重脫離實際,實在是作繭自縛》。