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要數(shù)起中國旅游最“受寵”的目的地，海南穩(wěn)坐前三。作為中國唯一一個熱帶島嶼省份，海南坐擁得天獨厚的自然資源，森林覆蓋率高達(dá)62%、空氣優(yōu)良率保持在99%以上，成為最適合休閑度假的不二選擇。

自從1988年海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立以來，30年的“逆襲”路上海南受盡了政策之惠。2009年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，對于國際化海南的建立寄予厚望；2018年國務(wù)院對外發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，確定了海南“一區(qū)一港”的版圖；圍繞建設(shè)自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港，海南還出臺了鼓勵發(fā)展賽馬、探索競猜型體育彩票、禁止銷售燃油汽車等一系列政策。

然而，這位有恃無恐的“青年發(fā)展家”卻總是不盡如人意。好不容易擺脫了“孤島”困境，卻又與“國際旅游島”的愿景背道而馳，越發(fā)展越低端，成為北方，尤其是東北人候鳥式度假的天堂，入境游持續(xù)下滑，旅游市場進(jìn)入迷途。

回顧海南最近30年，除了屢次房價漲上天然后破滅以外，多年來經(jīng)濟(jì)并未取得長足發(fā)展。7月4日，海南省海洋與漁業(yè)廳公布了《海南省無居民海島開發(fā)利用審批辦法》。7月5日，國家海洋局發(fā)布了《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》，進(jìn)一步明確了開發(fā)無人島的相關(guān)規(guī)定，深受社會各方矚目。

1、“當(dāng)島主”不是新事，更絕非易事

根據(jù)《國內(nèi)居民海島旅游消費(fèi)研究報告 2017》顯示， 2017年中國居民出境海島游的出游人次突破 4000萬人次，創(chuàng)造旅游收入總量超1.2萬億元。如此可見，海島游對于國內(nèi)消費(fèi)者的誘惑力，以及開發(fā)本土海島旅游的商機(jī)。這在國家海洋局發(fā)布的《2016年海島統(tǒng)計調(diào)查公報》也有體現(xiàn)，江蘇、廣西等多省出臺政策，并開始開發(fā)無人海島。而浙江、福建早在2014年就報道，一些企業(yè)家已經(jīng)過上了金庸小說中“桃花島”的愜意生活。

然而，海島資源和海島旅游之間的轉(zhuǎn)化并不是一蹴而就的容易事。早在2003年，中國就已經(jīng)推出《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，首次明確允許個人或機(jī)構(gòu)開發(fā)利用無人島。據(jù)當(dāng)時數(shù)據(jù)顯示，中國擁有面積超過500平方米的島嶼6500多個，其中有居民的海島僅433個，其余均為無居民海島。500 平方米以下的無居民海島數(shù)以萬計。2011年4月，國家海洋局公布第一批176個無居民海島開發(fā)名錄，涉及遼寧、山東、浙江、福建、廣東、海南等 8 個省區(qū)。其中，海南省在名錄中占6個名額。

2011年11月，中國第一次進(jìn)行海島使用權(quán)拍賣，寧波的高寶投資有限公司以2000萬元拍得寧波大羊嶼，將打造為以游艇度假為特色的海島。但在2014年，總投資5億元的大羊嶼一期建設(shè)項目就宣告終止。原因之一是每天上島施工的時間不固定，要視潮汐而定；原因之二是每年夏天臺風(fēng)都會中斷工程；原因之三是自備發(fā)電機(jī)、運(yùn)輸沙石的成本比陸地施工成本高3-5倍。

除了施工工期不穩(wěn)定，開發(fā)海島還需要面對敏感的生態(tài)環(huán)境。三亞市鳳凰島，此前以三亞國際客運(yùn)港和國際郵輪港名義取得海域使用權(quán)，實際開發(fā)房地產(chǎn)酒店用地遠(yuǎn)超港口用地。由此導(dǎo)致三亞灣西部岸線遭到侵蝕、三亞河污染加劇。

就在5月29日，海南省才公布了《海南省貫徹落實中央第四環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改方案》，對一些違規(guī)填海、無序養(yǎng)殖的海洋海島開發(fā)項目劃定了具體整改期限。如今，開發(fā)無人島已經(jīng)不是可望而不可及的“夢想”，但是在近20年的探索中，初期投資巨大、生態(tài)環(huán)境敏感、基礎(chǔ)建設(shè)難度大、收回投資周期長等問題逐漸顯現(xiàn)出來，并且艱巨得無法回避。

2、博采眾長：開發(fā)無人島“海外經(jīng)”

無居民海島，對于中國消費(fèi)者來說早已不是新鮮事。它們分布在全球四大洋之上，也長期存在于各國的開發(fā)和保護(hù)模式之中。一些國家海島旅游開發(fā)已經(jīng)有了成熟模式，其中印度洋上聞名遐邇的島嶼國家馬爾代夫堪稱典范。

以海島旅游聞名于世的馬爾代夫，旅游業(yè)已經(jīng)于漁業(yè)、航運(yùn)業(yè)共同成為當(dāng)?shù)厝笾еa(chǎn)業(yè)。馬爾代夫擁有大小島嶼近1200個，1980年起，它依靠國外資金援助，制定了海島開發(fā)計劃。

馬爾代夫建立了專門的海島旅游管理機(jī)構(gòu)，每一個無人島的開發(fā)，均先由一個投資主體向政府租賃一個島嶼，在海島上建一家酒店，以完整、獨立、封閉式的度假村模式經(jīng)營發(fā)展。這種“一島一店一特色”的開發(fā)模式營造了“小、清、靜”的休閑氛圍，被稱為海島開發(fā)的“馬爾代夫模式”。

強(qiáng)烈的環(huán)保意識是“馬爾代夫模式”成功的關(guān)鍵。其著名的“三低一高”的開發(fā)原則（即低層建筑、低密度開發(fā)、低容量利用和高綠化率），保證生態(tài)開發(fā)的落實，保留了島嶼的原景、原味。

此外，馬爾代夫的盛景也離不開當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?yán)格的審查批準(zhǔn)制度為海島開發(fā)保駕護(hù)航。旅游部門代表國家對外出租海島、組織審查海島開發(fā)規(guī)則和海島開發(fā)建設(shè)的布局、制定濱海旅游法規(guī)，以及旅游業(yè)的日常監(jiān)管。由于旅游業(yè)舉足輕重的意義，該國還成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門組成的國家旅游管委會。

世界上很多無人島都具有開發(fā)旅游或私人度假的潛能。1999年，美國成立了海島事務(wù)跨部管理機(jī)構(gòu)，并采用出租的辦法行使無居民海島使用權(quán)。美國田納西河流域管理局通過出租的方式，向私人轉(zhuǎn)讓公有海島使用權(quán)，用于休養(yǎng)、避暑、劃船、釣魚以及類似的消遣活動。

英國的無居民海島，名義上都?xì)w皇室所有。為了獲得經(jīng)常性收益，皇室一般是將海島出租給私人，由私人開發(fā)后再進(jìn)入市場。

在澳大利亞，政府向企業(yè)及個人提供無居民海島的重要方式也是出租。租約必須符合規(guī)劃，并需要批準(zhǔn)；如無居民海島改變用途需事先申請，經(jīng)批準(zhǔn)后重新訂立租約。

在新加坡，政府將一定年期的無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，使用者接著可自由轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租，但年期不變。使用年期屆滿，政府即收回海島，島上建筑物也無償歸政府所有。到期后重新租島。

印度尼西亞作為世界上最大的群島國，擁有島嶼約1.7萬個。印尼政府鼓勵外國投資商租用其無居民海島，并提供減稅等優(yōu)惠政策。印尼還成立了伊斯蘭金融合作俱樂部，專門吸引來自海灣國家對無人島的投資。

大規(guī)模出租無居民島嶼的國家，多以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，政府較少直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動。于是，眾多轉(zhuǎn)讓無居民海島使用權(quán)的中介機(jī)構(gòu)大顯身手，不僅全面提供各大洲可轉(zhuǎn)讓島嶼的信息，還發(fā)布大量明星、美景照片，將享受私人島嶼，包裝成高端人士的生活元素。

3、海南無人島如何避免“傷基”？

荒島開發(fā)，環(huán)保先行，而環(huán)保措施的基礎(chǔ)是立法。日本的《日本孤島振興法》、韓國的《島嶼開發(fā)促進(jìn)法》、澳大利亞新威爾士州的《勞德哈伍島法》、美國的《1972年美國聯(lián)邦海岸帶管理法》就明確規(guī)定了無居民海島的管理制度，尤其是環(huán)保相關(guān)政策。

在國內(nèi)無人島開發(fā)的問題上，“生態(tài)保護(hù)”也一直是公眾關(guān)注的焦點。2016年底，國家海洋局印發(fā)《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》,將“生態(tài)優(yōu)先”規(guī)定為無居民海島開發(fā)利用遵循的最重要原則并貫穿始終。2018年7月5日，國家海洋局發(fā)布《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》要求，嚴(yán)格落實海洋國土空間生態(tài)保護(hù)紅線，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先和資源合理利用為導(dǎo)向，對需要嚴(yán)格保護(hù)的海域、無居民海島，嚴(yán)禁開發(fā)利用；對可開發(fā)利用的海域、無居民海島，通過有償使用達(dá)到盡可能少用的目的。

另外，《意見》也提出，我國將逐步提高經(jīng)營性用海用島的市場化出讓比例，鼓勵沿海各地區(qū)在依法審批前，結(jié)合實際推進(jìn)旅游娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性項目用島采取招標(biāo)拍賣掛牌等市場化方式出讓。

除了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在開發(fā)的過程中還要處理好海島歷史遺留問題。在2009年通過的《中華人民共和國海島保護(hù)法》中明確指出，無居民海島所有權(quán)屬于國家，但追溯歷史原因，大部分無居民海島存在原所有人或使用人。

由于長期以來無居民海島缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)范，各相關(guān)部門無法就問題達(dá)成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致同一島上數(shù)證并存、權(quán)屬復(fù)雜混亂等問題。為了無居民海島的保護(hù)與有序開發(fā)，需要在對無居民島嶼歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行實證分析的前提下，有效解決問題。

其中包括無居民島嶼林權(quán)證問題的解決，以及無居民島嶼已租賃、開發(fā)利用問題的處理。建立集中統(tǒng)一的管理模式，解決無居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問題的最終目標(biāo)是實現(xiàn)其權(quán)屬明晰、合法有序，故對無居民島嶼實行集中統(tǒng)一管理是前提和關(guān)鍵。

 隨著政策進(jìn)一步明確，海南無人島的旅游開發(fā)顯現(xiàn)出巨大吸引力。與此同時，海島旅游開發(fā)的科學(xué)性和文化創(chuàng)新的獨特性需要得到高度關(guān)注。參照《海南省無居民海島開發(fā)利用審批辦法》的有關(guān)規(guī)定，無居民海島的開發(fā)利用期限最長為50年。除了旅游娛樂用島的期限為25年，養(yǎng)殖用島可達(dá)15年、鹽業(yè)礦業(yè)用島為30年、公益事業(yè)用島為40年、港口等建設(shè)工程為50年。

充分發(fā)揮文化和旅游對于海島的積極作用，多方規(guī)范為有序開發(fā)和運(yùn)營保駕護(hù)航。為“島主”設(shè)置適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入門檻，尊重海島生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性和敏感性，提前制定并完善開發(fā)所需要的資金準(zhǔn)備和規(guī)劃要求，避免無序開發(fā)和資源浪費(fèi)；鼓勵并推動海島開發(fā)的行業(yè)規(guī)范的落實，以法律規(guī)范和市場機(jī)制兩只手共同約束不文明行為。

在“島主”之間建立合作俱樂部，促進(jìn)交流、經(jīng)驗互鑒，努力打造國內(nèi)“一島一特色”的海島開發(fā)模式；重要的是，正確引導(dǎo)并督促海島“來訪者”自覺遵守規(guī)范，杜絕對生態(tài)鏈條造成不可逆的的傷害，共同營造和諧、環(huán)保的海島環(huán)境。

自古以來，海島都承載著人們對于美好自由的向往，營造了無數(shù)少年的“江湖夢”，成為現(xiàn)代旅游玩家最后的“避難所”。因此，無人島嶼的開發(fā)和運(yùn)營比起單純的旅游目的地來說，更為復(fù)雜。

它需要的是完善的政策支持和引導(dǎo)、市場機(jī)制的有序競爭，還有“島主”強(qiáng)有力的資金支持、基于環(huán)保意識和創(chuàng)新意識的開發(fā)策略，更需要接下來的“享受者”自覺形成的保護(hù)行為。

這場聲勢浩大、難度不小的無人島開發(fā)，從某種角度上看，是人和自然的一筆交易。對于2011年國家海洋局公布的第一批176個無居民海島開發(fā)名錄中，海南省占有的6個名額而言，這場交易十分激烈。而海南無人島政策的放開，只是其中的一個具有代表性的閥口，這次的開發(fā)經(jīng)驗必將成為“中國海島模式”中重要的一筆。

*本文來源：微信公眾平臺“小榮說”，（ID：xiaorongshuo），作者：李潔，原標(biāo)題：《海南允許開發(fā)無人島：到底是商機(jī)還是“傷基”？》。

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