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國家推行特色小鎮(zhèn)的政策已經(jīng)近三年，2016年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提出，到2020年在全國范圍內(nèi)要建設(shè)一千個特色小鎮(zhèn)，掀起了各地建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮，并且先后公布了第一批、第二批特色小鎮(zhèn)名錄。地方政府也積極申報(bào)，唯恐本地的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目不在國家的名錄里。那么這近三年來，特色小鎮(zhèn)推行的實(shí)際情況到底如何？其中存在什么問題？未來應(yīng)如何推進(jìn)？

就此，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)于5月8日專訪了財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜摇⒈本┐笤雷稍冇邢挢?zé)任公司全過程咨詢首席行業(yè)專家唐鳳池，唐鳳池在過去的數(shù)年中操作了多個特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)發(fā)展的情況如何？

唐鳳池：國家倡導(dǎo)特色小鎮(zhèn)，看來有幾個方面的作用：一是緩解大城市病，疏散一線城市人口；二是可以在經(jīng)濟(jì)下滑時刺激投資、拉動內(nèi)需；三是帶動鄉(xiāng)村振興。初衷很好，但是現(xiàn)實(shí)情況目前看并不樂觀。

從我跟進(jìn)的幾個特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目來看，沒有一個落地的，具體原因是多方面的：有的項(xiàng)目政府很積極，沒有投資人感興趣；有的投資人很積極，但是追求施工利潤，套路政府；有的政府是想爭取上級獎補(bǔ)資金，項(xiàng)目倉促上馬；有的是投資人很積極，政府不看好；有的是房地產(chǎn)商將地產(chǎn)項(xiàng)目變相包裝成特色小鎮(zhèn)。從筆者了解到的其他項(xiàng)目情況來看，也大都沒有落地，只有個別項(xiàng)目，以政府付費(fèi)的模式，做了一些小鎮(zhèn)內(nèi)的道路等基礎(chǔ)設(shè)施，如果用使用者付費(fèi)，很難有真正的投資人接盤。一些特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是政府一廂情愿，一看國家有這方面政策扶持，為了爭取上級的獎補(bǔ)資金而包裝出來的項(xiàng)目，很多項(xiàng)目前期論證不夠，可研深度不夠。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目沒有落地的問題出在哪里？

唐鳳池：問題有多方面的，我舉幾個例子。

案例一：設(shè)計(jì)方案挺漂亮，誰來買單？

我參加過某特色小鎮(zhèn)的設(shè)計(jì)方案論證會，設(shè)計(jì)方案是一家知名大型設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的，做的很漂亮，總投資約100億元。主管領(lǐng)導(dǎo)征詢我的意見，我說這個設(shè)計(jì)方案做得很漂亮，如果我是當(dāng)?shù)乩习傩?，肯定非常高興，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施改善了、生活環(huán)境變漂亮了，這都是好事，但是我作為咨詢顧問，需要問一下，誰出錢？是不是政府出錢？政府沒有錢，不出錢。那就是投資人出錢，投資人憑什么出錢。資本是逐利的，投資人是掙錢來的，不是扶貧來的。這么大投資規(guī)模，投資人能否從項(xiàng)目收益中獲得合理的回報(bào)？后來主管領(lǐng)導(dǎo)聽我這么一說，當(dāng)場要求刪減建設(shè)內(nèi)容，降低投資，現(xiàn)場當(dāng)時就調(diào)到30多億。

案例二：有多少錢、辦多少事？

我還參加一個項(xiàng)目的政府與投資人的對接會，這個項(xiàng)目的潛在投資人是由國內(nèi)一家知名的大型國企，項(xiàng)目計(jì)劃投資150億元，投資人還建議調(diào)高到200億元。投資人的負(fù)責(zé)人問政府領(lǐng)導(dǎo)，市里的財(cái)政承受能力還有多少空間？最大能夠承擔(dān)多少？意思是你有多少錢，我給你做多少事，要把你的財(cái)政承受能力用夠。當(dāng)時本人說了兩點(diǎn)意見：第一，不是我有多少錢，就要給你多少。比如我去一個商店買衣服，我問售貨員這個衣服多少錢？售貨員問我兜里有多少錢？這個大家都知道，售貨員應(yīng)該回答衣服賣多少錢，我兜里錢再多，也不是都要花在這件衣服上。政府也同樣如此，需要干的事情很多，花錢要按輕重緩急，總體平衡，能用在這個項(xiàng)目上的資金不會太多。第二，項(xiàng)目投資規(guī)模不等同于政府付費(fèi)規(guī)模，如果采用使用者付費(fèi)為主，政府少花錢，甚至不花錢，政府可以給你資源、給你政策，那么這個項(xiàng)目投資別說150億，就是200億也是可以的。這個項(xiàng)目投資后來縮減到50多億元。

還有一個問題就是控制項(xiàng)目投資規(guī)模的怪圈。長期以來，各地在項(xiàng)目策劃環(huán)節(jié)有一個怪圈：政府方從追求業(yè)績、從爭取國家獎補(bǔ)資金的角度，往往喜歡把項(xiàng)目規(guī)模做大；投資人很多是以施工單位為主，為了追求施工利潤，也想把項(xiàng)目規(guī)模做大，以房建施工為主的投資人就多設(shè)計(jì)房建項(xiàng)目，以道橋施工為主的投資人，則多設(shè)計(jì)道橋項(xiàng)目；而設(shè)計(jì)院的取費(fèi)也是根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模來計(jì)取，同樣希望把項(xiàng)目投資規(guī)模做大；甚至咨詢單位的咨詢服務(wù)費(fèi)，也要依據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模來收取，這樣大家都想把項(xiàng)目投資規(guī)模做大，可問題是投資規(guī)模上去了，誰最終買單？

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：現(xiàn)在很多特色小鎮(zhèn)都采用PPP模式，PPP政策是否是特色小鎮(zhèn)推行遇阻的主要原因？

唐鳳池：很多特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是采用PPP模式運(yùn)作的，很多項(xiàng)目落地難、融資難，大量項(xiàng)目胎死腹中，一些人認(rèn)為PPP不靠譜。

這正是PPP模式的優(yōu)勢所在。如果還是按傳統(tǒng)模式運(yùn)作，政府主導(dǎo)，采用政府直接投資、平臺公司融資、債券、BT等模式來建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)一拍板就上馬了，或許很多特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)完工了。但是采用PPP模式運(yùn)作，無論項(xiàng)目前期各方怎么打著各自的算盤、怎么套路，最終到項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)，無論是投資人、還是金融機(jī)構(gòu)都要算賬，看看投資回報(bào)是否合適。如果不合適，就沒人來投資，項(xiàng)目推進(jìn)不下去，就像優(yōu)勝劣汰。這其實(shí)是個好事，說明很多特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目決策階段論證不充分，甚至不靠譜，推進(jìn)不下去是正常的，避免形成新的“鬼城”，造成資源的巨大浪費(fèi)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：究竟哪些地方適合推行特色小鎮(zhèn)？

唐鳳池：主要還要看所在地域的人口基數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從長遠(yuǎn)來看，我們國家發(fā)展趨勢應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向發(fā)達(dá)地區(qū)流動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小城市人口向大、中城市流動；整體人口將向一二線城市和大都市圈集聚；大城市群集聚70-80%的人口，創(chuàng)造90%GDP。從這一點(diǎn)來說，筆者認(rèn)為推廣特色小鎮(zhèn)應(yīng)符國家整體發(fā)展趨勢和地域發(fā)展的階段。各地區(qū)的發(fā)展階段不同，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較稠密、自然景觀較好的地方，現(xiàn)在適合推行；對于許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、人口凈流失地區(qū)、人口不稠密的地區(qū)來說，與其去推特色小鎮(zhèn)，不如把有限的資源投入到大中城市的基礎(chǔ)設(shè)施升級改造方面，提升城市競爭力，從而留住人、吸引投資者。有些特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目或許從項(xiàng)目策劃開始就是一個錯誤，如果項(xiàng)目還是在講故事，對上忽悠領(lǐng)導(dǎo)，爭取獎補(bǔ)資金和政策支持，對下忽悠其他投資者進(jìn)駐接盤，這樣的項(xiàng)目勢必很難落地。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何解決現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)中發(fā)現(xiàn)的問題呢？

唐鳳池：一是真正的運(yùn)營單位及早介入。目前很多的潛在社會資本是施工、設(shè)計(jì)單位，他們的關(guān)注重點(diǎn)在建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)任務(wù)大小，對后期運(yùn)營關(guān)注不多。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目策劃階段應(yīng)該由真正的運(yùn)營單位及早介入，參與項(xiàng)目的策劃、設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)的測算，這樣項(xiàng)目才容易落地。特色小鎮(zhèn)回報(bào)機(jī)制應(yīng)盡量多的采用使用者付費(fèi)模式，以使用者付費(fèi)收益穩(wěn)定的項(xiàng)目為主。從幾個方面來看，一方面特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目運(yùn)營屬性比較強(qiáng)，應(yīng)該由社會資本來主導(dǎo)，而現(xiàn)在很多節(jié)目都是由政府來主導(dǎo)；第二個方面，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的配套基礎(chǔ)設(shè)施是為整個項(xiàng)目服務(wù)的，如果整個項(xiàng)目大的規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案沒有確定，只做配套基礎(chǔ)設(shè)施，后面不一定能夠用的上；第三，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目還是應(yīng)該以使用者付費(fèi)為主，政府在有限的財(cái)力下，要做的事情很多，以政府付費(fèi)模式來推進(jìn)這類項(xiàng)目，得不償失，也不符合特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目推進(jìn)的初衷。

二是咨詢單位的及早介入，如果有經(jīng)驗(yàn)咨詢單位及早介入，可以名正言順地參與項(xiàng)目規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)策劃、可研編制、方案設(shè)計(jì)等前期工作，提出合理化建議，可以讓項(xiàng)目少走許多彎路。

*本文來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，作者：杜濤，原標(biāo)題：《為何特色小鎮(zhèn)落地如此之難》。

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